Presentada como una especie de solución final a la concentración monopólica del sector de telecomunicaciones, la iniciativa de reforma a la ley correspondiente aborda los temas adecuados, pero especialistas y analistas coinciden en que contiene trampas que pueden revertir la autonomía del Ifetel, pondrán a sus comisionados en riesgo de captura, favorecerán al monopolio televisivo y crearán nuevas inercias políticas en la asignación y refrendo de las concesiones.
Negociada a puerta cerrada durante más de dos meses por un núcleo de
especialistas, legisladores, funcionarios del gobierno federal y
dirigentes partidistas, integrantes del Consejo Rector del Pacto por
México, la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y de
radiodifusión ha sido presentada por sus promotores como un “cambio
histórico” equivalente, dicen, a “la caída del muro de Berlín” y al fin
de los monopolios en telefonía y televisión.
Advierten que por
primera vez se incorporan a los artículos 6 y 7 de la Constitución
conceptos a favor de la libertad de expresión, la prohibición de la
“publicidad integrada” y también el acceso a las nuevas tecnologías como
un derecho universal.
En las reformas a los artículos 27 y 28 se
establece la conformación de un organismo autónomo que le quitará al
Ejecutivo federal la discrecionalidad en el otorgamiento y refrendo de
concesiones.
El mismo presidente Enrique Peña Nieto lo presumió
así en la presentación de la iniciativa, el lunes 11 en el Museo
Tecnológico de la Comisión Federal de Electricidad, ante una audiencia
complaciente, con la destacada ausencia de los concesionarios y el
optimismo desbordado de quienes desde entonces consideran que ya se
concretó la democratización de los medios electrónicos.
“El
Ejecutivo federal ya no será quien otorgue las concesiones y permisos.
Las decisiones en esta materia serán técnicas y no políticas”, proclamó
Peña Nieto al presentar la iniciativa que será discutida y puede ser
aprobada fast track en ambas cámaras del Congreso.
Sin embargo,
observadores y analistas consultados por Proceso advierten en este
postulado la primera trampa de la reforma: el Ejecutivo federal no
renuncia a la posibilidad de intervenir en el otorgamiento, refrendo y
revocación de las concesiones. Por el contrario, se convierte en la
“primera ventanilla” para el nuevo mecanismo.
El texto de la
reforma al artículo 28 constitucional prescribe que le corresponde al
Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel), el nuevo organismo
autónomo, “previa opinión no vinculante del Ejecutivo federal”, el
otorgamiento, la revocación, así como la autorización de cesiones o
cambios de control accionario, titularidad u operación de las sociedades
relacionadas con concesiones en materia de radiodifusión y
telecomunicaciones.
Para el senador panista Javier Corral, que
apoya los cambios pero alerta acerca de los errores de la propuesta, se
trata de un “chipote presidencialista” innecesario que “lo único que
introduce es un elemento distorsionador de la autonomía plena”. Al día
siguiente de la presentación de la iniciativa, Corral argumentó:
“Si
todo el proceso será jurídico y técnico, ¿qué tipo de opinión podría
producir el presidente de la República? Pues una opinión política, y
creo que es exactamente lo que no quiere ni desea la iniciativa.
“Si
ya se tomó la decisión de un órgano constitucional autónomo, hay que
quitarle ese chipote presidencialista que incorpora la opinión previa
del presidente de la República, porque lo único que va a hacer es tener
entonces una doble ventanilla. Habrá a quienes no satisfacen, o sí, los
derechos de una concesión y van a ir a cabildear con el presidente de la
República una decisión que debe ser absolutamente técnica. Creo que
esta es una de las correcciones que debe hacerse (en la iniciativa) para
perfeccionarla.”
La directora de Observatel, Irene Levy, es más
contundente y afirma que la “opinión no vinculante” del Ejecutivo
federal echa abajo la tesis de la autonomía plena y genera una “doble
ventanilla”, tal como existe ahora entre la Secretaría de Comunicaciones
y Transportes y la Comisión Federal de Telecomunicaciones.
“Me
parece escandaloso que el presidente pueda opinar previamente. Si
tenemos un organismo autónomo, ¿para qué se le mete ese candado?”, se
pregunta.
–¿Puede generar una presión política? –se le plantea.
–Sí,
claro. Hay un riesgo de control político. Nos están engañando. No es
cierto que el Ejecutivo renuncie a su facultad de intervenir en las
licitaciones y concesiones.
Levy hace una analogía con el
Instituto Federal Electoral para advertir el riesgo de la injerencia
presidencial: “Pedirle una opinión previa no vinculante al Ejecutivo es
tanto como si los consejeros del IFE le pidieran al presidente de la
República su opinión antes de organizar las elecciones”.
Nuevo Frankenstein
Los
siete comisionados del Ifetel no sólo tendrán atribuciones en materia
de telecomunicaciones y radiodifusión; también absorberán todas las
funciones de regulación en materia de competencia y de participación de
monopolios que durante más de 15 años ha tenido la Comisión Federal de
Competencia.
Serán responsables de otorgar y revocar concesiones,
función que ahora compartirán con la “opinión no vinculante” del
Ejecutivo federal.
También ordenarán la desincorporación de los
activos de empresas; administrarán el espectro radioeléctrico de la
nación; regularán la concentración y propiedad cruzada de los medios de
comunicación; van a declarar a los “actores preponderantes en el
mercado”; asignarán de manera “directa” las concesiones para uso público
y social (no se prevén concesiones para uso comunitario o indígena) y
fijarán los criterios para otorgar autorizaciones en el acceso de
multiprogramación.
Por si estas funciones de eminente carácter
técnico fueran pocas, los comisionados del Ifetel también se encargarán
de tareas propias de especialistas en libertad de expresión y derecho a
la información, como definir cuándo hay “publicidad integrada” en los
contenidos de radio, televisión y telecomunicaciones; establecerán
“mecanismos que aseguren la promoción de la producción nacional
independiente”; regularán el derecho de réplica; tendrán atribuciones
para determinar que la publicidad en radio y televisión “sea
equilibrada”, y supervisarán que los contenidos de la programación
dirigida a la población infantil “respete los valores y principios a que
se refiere el artículo 3º de la Constitución”, entre otras.
“El
Ifetel propuesto es un Frankenstein con facultades gigantescas que al
final dependen de la decisión del Ejecutivo, esto en virtud de que
siempre existirá una opinión por parte de éste para todas las partes de
la vida de las concesiones”, advierte Salomón Padilla, vicepresidente de
la Asociación de Redes de Telecomunicaciones de México y abogado
especializado en la materia.
Agrega que “es cierto que el artículo
28 afirma que la opinión del Ejecutivo federal será ‘no vinculante’,
pero ¿quién le quiere decir ‘no’ al presidente?”.
Él observa otro
riesgo grave: que la “captura” de los integrantes del Ifetel se realice
antes de su elección y no después. Los siete integrantes serán
propuestos por el Ejecutivo federal con ratificación del Senado de la
República. Previamente, pasarán por la selección de un comité evaluador
integrado por representantes del Banco de México, del Inegi y del
Instituto de Evaluación Educativa.
“Por cierto, todos los actos
del proceso de selección y designación de los comisionados del Ifetel
serán inatacables”, indicó Padilla.
Tanto él como Levy encuentran
otro problema con la configuración de un organismo con este nivel de
decisiones: la reforma constitucional primero crea el Ifetel y luego
generará la legislación secundaria que deberá estar lista a los 180 días
siguientes de la publicación de la reforma constitucional, con lo que
se crea un “vacío legal enorme”.
Como consecuencia, los poderosos
integrantes del futuro Ifetel tendrán sólo seis meses para resolver lo
relativo a la predominancia en monopolios, licitar las dos cadenas de
televisión nacional que ordena la reforma e indicar qué agentes tienen o
no prácticas monopólicas.
Un regulador, consultado por Proceso y
que prefirió omitir su nombre, advierte que los procedimientos para un
auténtico análisis técnico en materia de competencia no se realizan bien
en seis meses. “Están colocando todos los huevos en la canasta del
Ifetel. No establecen ningún organismo que haga contrapeso a sus
decisiones porque absorberán las funciones que actualmente tiene la
Comisión Federal de Competencia en materia de regulación en
telecomunicaciones y, frente a esto, existe un gran riesgo de ‘captura’
del organismo por parte de los monopolios”, sintetiza.
Los
monopolios en telecomunicaciones y en radiodifusión son los que más
capturan a los órganos reguladores, advierte; “será una tragedia que no
tengan contrapeso de ningún otro organismo autónomo, porque sus
decisiones serán inatacables”. Y pone un ejemplo:
“Imaginemos que
se fusionan Telcel y Telefónica, los dos gigantes en telefonía móvil,
como ya sucedió con la fusión de Televisa y TV Azteca a través de su
sociedad en Iusacell. Las autoridades de telecomunicaciones los van a
autorizar porque privilegiarán la cobertura y no los criterios de
competencia real. Sería una tragedia.”
Irene Levy también alerta
que un elemento grave de la reforma constitucional es que se prohíbe la
suspensión en todos los actos de la Ifetel:
“Sus decisiones se
volverán actos de imposible reparación. Imaginemos: le revocan la
concesión a alguna empresa y tiene que suspender de inmediato. Si no se
incluye un procedimiento menos sumario, esto equivaldría a la denegación
de la justicia”, explica.
Monopolio de TV beneficiado
Tal
como está redactada la iniciativa de reforma constitucional, los más
afectados de inmediato serán los monopolios de telecomunicaciones, como
Telmex, y no los de radio y televisión, particularmente el Grupo
Televisa, coincidieron varios especialistas consultados. El senador
Javier Corral lo admitió claramente en la conferencia de prensa del
martes 12:
“Creo sinceramente que la reforma en este tema no tiene
simetría. Como que a la televisión se le ha cuidado, particularmente al
agente dominante en televisión, que es Televisa, porque se está
diciendo algo que después va a ser difícil de concretar y que la gente
lo vea: que habrá una partición del monopolio actual de la televisión y
que va a haber una desincorporación de activos.
“Como está
redactada la iniciativa, los límites de concentración en materia de
radiodifusión no darán para eso. Hay que tener cuidado con las falsas
expectativas, porque el único límite que se impone es el del
concesionamiento de frecuencias, nacional o regional, a diferencia de lo
que se le impone a los agentes dominantes en materia de
telecomunicaciones. En realidad, se dejan de regular los mercados más
concentrados en televisión.”
Corral, como otros analistas,
argumenta que para abrir la competencia en el mercado televisivo deben
tomarse en cuenta el nivel de concentración en publicidad, distribución
de contenidos, audiencias potenciales y zonas de cobertura geográfica.
Estos criterios no están incluidos en la iniciativa.
Televisa
tiene 70% de las concesiones de televisión, concentra el mismo
porcentaje en mercado publicitario a nivel nacional y acapara más de 80%
de los contenidos. La cadena del Canal 2 es la única con capacidad para
llegar a 92% de los hogares del país.
A decir de Corral, en
materia de desconcentración sólo se optó “por el futuro”: la licitación
de dos nuevas cadenas nacionales y la posibilidad de otras siete cadenas
regionales, “porque hay espectro y el proceso de conversión digital lo
multiplica”.
La reforma constitucional ordena en uno de sus
artículos transitorios que al culminar la llamada “transición digital”,
el 31 de diciembre de 2015, tanto Televisa como TV Azteca están
obligadas a devolver las frecuencias o “canales espejo” que les
entregaron, para dejar libre la banda de 700 Mhz y ahí desarrollar una
red nacional de banda ancha.
En el futuro negocio de la televisión
nacional se menciona que varios grupos están interesados en las dos
cadenas nacionales y en las posibles cadenas regionales: desde el propio
Carlos Slim hasta su socio MVS (en Grupo Dish), de la familia Vargas;
así como actores nuevos como Carlos Peralta, la familia Hank Rhon, el
Grupo Femsa, de Monterrey, la familia Macsise del Estado de México, y el
grupo Megacable, de Enrique Yamuni, con fuerte presencia en el
occidente del país.
Otros empresarios interesados en competir en
los campos de telefonía, televisión e internet son Tomás Milmo,
concesionario de Axtel; Olegario Vázquez Raña, del Grupo Imagen; así
como Alejandro Junco, del Grupo Reforma, y Juan Francisco Ealy Ortiz,
propietario de El Universal, la familia Cabada, de Canal 44 de Ciudad
Juárez, y diversos grupos regionales.
En ninguno de los casos se
alteran los intereses fundamentales de Televisa y TV Azteca. Por el
contrario, en la reforma se estableció una “cláusula de exclusión” para
que las reglas del must carry y del must offer, que obligan a
retransmitir de manera gratuita las señales abiertas de televisión en
los sistemas de televisión de paga y viceversa, no se otorguen al agente
dominante en telecomunicaciones que tenga más de 50% del mercado, es
decir, Telmex.
En el octavo transitorio de la iniciativa de
reforma también se le deja al Ifetel la facultad de eliminar la
gratuidad del must carry y del must offer:
“Las obligaciones de
ofrecer y retransmitir gratuitamente los contenidos radiodifundidos
perderán su vigencia simultáneamente cuando existan contenidos de
competencia en los mercados de radiodifusión y telecomunicaciones. Esta
declaración será realizada por el Instituto Federal de
Telecomunicaciones en los términos que establezca la ley. En este caso,
los concesionarios estarán en libertad de acordar los precios y
condiciones de la retransmisión de contenidos radiodifundidos (cursivas
propias). En caso de diferendo, el Instituto Federal de
Telecomunicaciones determinará la tarifa que deberá estar orientada a
costos.”
La única cláusula de exclusión dirigida a Televisa y a TV
Azteca es que no podrán participar en las concesiones de nuevas
frecuencias de televisión aquellos grupos que actualmente acumulen más
de 12 Mhz de espectro (el equivalente a dos canales de televisión) o más
en cualquier zona de cobertura geográfica.
“Paradójicamente, a
Televisa le conviene la tercera y cuarta cadena de televisión porque
disminuirá su porcentaje dominante en materia de concesión de
frecuencias (70%)”, apunta Irene Levy.
Nuevo negocio
Escasamente
analizado, el artículo transitorio décimo sexto de la reforma
constitucional establece un nuevo negocio en materia de servicios de
telecomunicaciones (internet de banda ancha y telefonía) que dependerá
exclusivamente del Ejecutivo federal.
Ordena que éste, a través de
dependencias y entidades competentes, instalará “una red compartida de
servicios de telecomunicaciones al mayoreo” utilizando al menos 90 Mhz
del espectro liberado por la Transición Digital Terrestre (banda 700
Mhz), de los recursos de la red de fibra óptica de la Comisión Federal
de Electricidad (que los impulsores de la iniciativa Internet Libre para
Todos habían pedido para uso ciudadano) y “de cualquier otro activo del
Estado que pueda utilizarse en la instalación y operación de la red
compartida”.
Esta nueva red “podrá contemplar inversión pública o
privada”, es decir, puede ser una Asociación Pública Privada (APP), y su
instalación comenzará “antes de que concluya el año 2014” –un año antes
de las elecciones federales de 2015– y operará “antes de que concluya
el año 2018”, es decir, antes de que termine el sexenio.
Se debe
asegurar que en este nuevo consorcio no tenga influencia “ningún
prestador de servicios de telecomunicaciones” y atenderá exclusivamente a
“las empresas comercializadoras y operadoras de redes de
telecomunicaciones, bajo condiciones de no discriminación y a precios
competitivos”.
Pero en este nuevo negocio “público privado” no
tendrá ninguna injerencia el Ifetel, el organismo autónomo que pretende
“revolucionar” la actual regulación de los medios y las
telecomunicaciones.
Más dudas que certezas
El engaño de los políticos a la ciudadanía es
mantener la retórica de que por poner algo en la Constitución, esto se
convertirá en realidad. Y el pasado lunes 11 volvió a suceder. El
presidente Enrique Peña Nieto, acompañado de un importante séquito y de
los coordinadores parlamentarios del Partido Acción Nacional, Partido de
la Revolución Democrática, Partido Revolucionario Institucional y
Partido Verde, con bombo y platillo anunció la iniciativa de reforma
constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión (radio y
televisión abierta). Por su parte, la Comisión de Puntos
Constitucionales de la Cámara de Diputados en su proyecto de “dictamen”
sólo hace una relatoría de lo que contiene la iniciativa y copia
íntegramente ésta, sin emitir razonamientos acerca de si está bien o no.
¿Será que la iniciativa que aparentemente tirios y troyanos aplauden es
tan positiva como se quiere hacer creer?
Instituciones. Se
propone que las instituciones que sustituyan a las actuales Comisión
Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) y Comisión Federal de
Competencia (Cofeco) sean órganos constitucionales autónomos, con
personalidad y patrimonio propios.
La iniciativa del presidente en
nada justifica por qué deben los propuestos Instituto Federal de
Telecomunicaciones (Iftel) y la nueva Cofeco pasar de tener cinco a
siete comisionados, aun cuando ello costará al menos 15 millones 804 mil
700 pesos al año, más impuestos, sin contar el costo del personal y
estructura administrativa de cada comisionado, pues cada uno de ellos
percibirá una remuneración igual a la de un ministro de la Suprema
Corte.
El incremento sin justificación de comisionados sólo
confirma que estas designaciones pretenden cubrir las cuotas de poder
distribuidas entre PAN, PRD, PRI y los partidos pequeños. Por si fuera
poco, la contradicción y burocracia de la iniciativa plantean que el
Iftel sea independiente del Ejecutivo federal, pero para otorgar,
revocar y autorizar cesiones de las concesiones se requiere opinión de
éste. ¿Para qué? Si esta opinión no es vinculante como se dice, ¿para
qué se requiere? Y si la opinión fuera vinculante, ¿dónde queda la
autonomía?
¡Protejamos al Estado! Qué tan mal estará nuestro país
que la iniciativa busca que la Constitución proteja al Estado, siendo
que la Constitución surge precisamente por la razón contraria: Proteger a
los gobernados frente al Estado. El Iftel y la futura Cofeco tendrán
facultad incluso para ordenar a un grupo corporativo vender sus empresas
o activos, pero éstos no podrán obtener la suspensión del acto de esas
autoridades. Así que si después de un litigio de cinco o seis años la
Suprema Corte de Justicia de la Nación les da la razón a los
particulares, de nada les servirá por las pérdidas de ganancias y la
imposible reparación.
Lo anterior revela que se asume que el Iftel
y la Cofeco estarán integrados por seres divinos que nunca se
equivocarán ni serán arbitrarios. Y si bien la creación de tribunales
especializados es positiva, jamás podrá suplir la ineficiencia en la
administración de justicia. Además de tribunales especializados se
requiere que existan juicios sumarios que no excedan de seis a ocho
meses, con lo cual las decisiones en uno u otro sentido serían
oportunas.
Must offer. Ha sido reconocido y documentado por la
propia Cofeco que para que una empresa de televisión de paga prospere,
tiene que incluir las señales de los canales 2 y 5 de Televisa. Esta
empresa antes podía discriminar si ofrecía sus canales estrella a las
empresas de televisión de paga y en qué términos. No fue sino hasta
ciertas resoluciones de la Cofeco y la validación del matrimonio
Televisa-TV Azteca a través de la adquisición de su hoy hijo común
Iusacell, cuando la Cofeco obligó a las televisoras a tener una oferta
pública para la retransmisión de sus señales por las empresas de
televisión de paga. En las ofertas se establece el costo por usuario que
se tendrá que pagar. La iniciativa prevé esta obligación conocida como
must offer por virtud de la cual las televisoras abiertas deben permitir
gratuitamente la retransmisión de su señal. Sin embargo, esta
obligación tiene una excepción con nombre y apellido: Telmex/Telcel.
Telmex/Telcel
ya fueron declarados dominantes y la iniciativa prevé que éstos no
podrán beneficiarse de la gratuidad de los contenidos. Es posible que
esté justificada esta excepción, no lo sé, pero la iniciativa debió
presentar a la ciudadanía los motivos para la excepción.
Producción
independiente. Más que una reforma a la Constitución, la iniciativa
parece una ley detalladísima, salvo en lo que pudiera contribuir a la
pluralidad, como el caso de la producción independiente. Ésta implicaría
que personas ajenas a los dueños de las televisoras y las estaciones de
radio puedan difundir sus creaciones en dichos medios. La producción
independiente bien definida daría nuevo aliento a la creatividad
mexicana en lugar de que sigamos siendo consumidores de lo que las
propias televisoras producen en sus estudios endogámicamente. ¿Por qué
no especificó la iniciativa que las televisoras deberán incluir
producciones independientes en determinado porcentaje y algunas en
horario estelar? ¿Se estará esperando que sea una Ley Televisa II en la
que se mutiló negativamente la definición de producción independiente en
beneficio de las televisoras?
* Excomisionada jurídica de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel).
claraluzalvarez@gmail.com
telecomysociedad.blogspot.com
Para que queremos tener más cadenas de televisión si vamos a tener la misma basura:Jenaro Villamil
La diputada perredista Purificación Carpinteyro.
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