1 Diciembre 2008
Con la aprobación de la reforma energética, Calderón y sus colaboradores lograron el objetivo planteado desde 2006: concesionar a empresas privadas bloques en el Golfo de México para exploración y explotación. En la nueva Ley de Pemex se mantiene la adjudicación directa en contratos, "uno de los principales males de la petrolera", según especialistas. Además, la paraestatal pagará la deuda total de Pidiregas: 1.2 billones de pesos
Bajo el argumento de que el gobierno federal no tiene recursos para invertir en Petróleos Mexicanos (Pemex), prevaleció la apertura a los privados en las siete iniciativas aprobadas por el Congreso de la Unión. Se legalizó la concesión de bloques a particulares para explorar y explotar en territorio y aguas nacionales, como ya sucede en la Cuenca de Burgos y Chicontepec, dice Mario Di Costanzo, especialista económico.
El 23 y 28 de octubre, el Senado y la Cámara de Diputados, respectivamente, aprobaron casi por unanimidad la reforma energética, con la que se expiden cuatro nuevos cuerpos normativos: Ley de Petróleos Mexicanos; Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía; Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, y Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos.
Además, se reforma y adiciona: la Ley Reglamentaria del Artículo 27 constitucional en el ramo de petróleo; la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y la Ley de la Comisión Reguladora de Energía.
Di Costanzo dice que dentro de la reforma energética se aprobó la asignación de bloques para la exploración y extracción del petróleo. Las concesiones de áreas en el Golfo de México pueden darse de tal manera que se le entreguen a una misma empresa varios espacios cuyo tamaño promedio es de la extensión del estado de Tlaxcala o Colima.
Para el especialista, se estaría generando "un Telmex marino", es decir, una sola compañía extraería "una buena cantidad de petróleo", sin contar con que la exploración la debe hacer Pemex, por considerar que es información estratégica que no debe pasar a manos privadas.
Fabio Barbosa Cano, investigador del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), dice que desde 2006 el equipo de transición del entonces presidente electo, Felipe Calderón, planeó dividir el Golfo de México en bloques para su exploración y explotación.
Barbosa Cano sostiene, en su estudio Perspectivas de la producción petrolera 2007-2012, que el equipo de transición de Calderón dividió las aguas territoriales en 239 bloques para ser licitados y explotados, en lo que llaman "alianzas estratégicas con empresas privadas".
El investigador considera que si el gobierno federal pensara en el contrato tradicional de servicios, ¿por qué dividir el Golfo de México en bloques? Se está tratando de legalizar el esquema de contratos de servicios múltiples.
Agrega que los funcionarios de la paraestatal aseguran que con el nuevo esquema de contratación no se contempla entregar territorios, sino dar concesiones de bloques de producción y exploración de crudo, hasta por 20 años, tiempo estimado de vida productiva de los pozos petroleros. "Cuando termine la autorización se regresará el campo vacío".
Pemex desmantelado
Francisco Garaicochea, ingeniero petrolero y coordinador del Grupo de Ingenieros Pemex-Constitución de 1917, considera que la reforma aprobada no tiene grandes beneficios para Pemex ni para la sociedad en general. Se le dará más presupuesto, pero durante años la paraestatal fue desmantelada en su capacidad de análisis, ejecución y diseño.
Además, dice, se le permite a Pemex contratar proyectos que no están económicamente bien justificados, como es el caso de Chicontepec, donde las empresas que están trabajando son Schlumberger, Weatherford y Halliburton, las tres de capital extranjero.
Garaicochea sostiene que su agrupación ha demostrado que en la explotación de Chicontepec, encargada a las tres trasnacionales, Pemex pierde alrededor de 2 mil 372 millones de pesos semestralmente.
Rolando Cordera, coordinador de asesores del Frente Amplio Progresista (FAP), considera que la reforma abre la posibilidad de planear mejor el desempeño de Pemex, ya que se establece como mandato tener más transparencia en sus actividades.
Agrega que el Consejo de Administración tendría que revisar la forma en que actualmente funciona Pemex con sus subsidiarias y examinar la posibilidad de desarrollar una industria integrada, es decir, que todas las partes respondan a una misma línea de mando y planificación de mediano y largo plazo.
De acuerdo con la nueva Ley, el Consejo estará formado por 15 integrantes: seis representantes del Estado y cuatro consejeros profesionales, designados por el ejecutivo federal, éstos últimos ratificados por el Senado, y cinco trabajadores del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana.
Contratos de riesgo y participación
Cordera considera que se avanzó en el régimen de contratos, cerrando el paso a los de riesgo y similares. Agrega que distintas personalidades pretendían que se plasmara la prohibición expresa de no otorgar áreas exclusivas de exploración.
"El hecho de que no esté prohibido expresamente, no quiere decir que esté permitido; ésa es una interpretación muy laxa del derecho público, que indica que lo que no está establecido, no está permitido en el caso del Estado", expone.
Mario Di Costanzo considera que no se eliminó la posibilidad de entregar contratos por adjudicación directa, así como firmar contratos de riesgo y de servicios múltiples. Sí se prohíbe que se pague con un porcentaje del petróleo, pero no queda muy claro ni está cerrada la posibilidad de que sea en función del valor de la producción.
El artículo 60, fracción IV, dice: "Las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan serán siempre en efectivo, por lo que en ningún caso podrá pactarse como pago, por los servicios que se presten a las obras que se ejecuten, un porcentaje de la producción o del valor de las ventas de los hidrocarburos ni de sus derivados o de las utilidades de la entidad contratante".
El 28 de octubre pasado, Andrés Manuel López Obrador expuso ante los integrantes de la mesa directiva de la Cámara de Diputados la necesidad de incluir una séptima fracción al artículo 60 de la Ley de Petróleos Mexicanos, donde se incorporara la prohibición expresa de entregar áreas o bloques del territorio o aguas nacionales para exploración y explotación, en exclusiva, a compañías nacionales o extranjeras. Las minutas no tuvieron ningún cambio, fueron aprobadas tal y como las envió el Senado.
José Ascensión Orihuela Bárcenas, secretario de la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados, considera que las 12 palabras que exigía López Obrador se incluyeran en la reforma no eran necesarias. Lo califica como un montaje. "Es más un escenario de protagonismo. No tienen ninguna importancia ni jurídica ni estratégica para Pemex y menos la posibilidad de que con esas palabras se pueda evitar la posible violación de la Ley".
Manuel Barquín, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, explica que los contratos de participación existen desde hace décadas, los suscritos durante el gobierno de Miguel Alemán eran leoninos y no favorecían al interés nacional, no por ser de riesgo, sino porque las compañías recibían un beneficio excesivo, convirtiéndolas casi en concesionarias.
A decir del jurista, cuando Pemex celebra contratos de perforación –que siempre han existido– no son de riesgo ni de participación, sino de servicios. Y considera que no está fuera de la ley concesionar bloques, ya que es sólo circunscribir el ámbito del contrato; es un dato técnico que nada tiene que ver con la soberanía nacional. "Es un problema técnico, no político".
Sin grandes avances
Rolando Cordera dice que dentro de la reforma se logró que todos los contratos se liciten y sólo en determinados casos se dé por asignación directa o licitación restringida.
En el artículo 54 de la Ley de Pemex se estipula: "Las adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios, así como las obras y servicios relacionados con las mismas, se efectuarán, por regla general, a través de licitaciones públicas (…) Cuando, por excepción, las licitaciones públicas no sean idóneas para asegurar las mejores condiciones mencionadas en el párrafo anterior, las contrataciones podrán llevarse a cabo por medio de procedimientos de invitación restringida o adjudicación directa".
Francisco Garaicochea considera que no se lograron grandes avances con la reforma energética, ya que no se cerró la puerta a la asignación directa de contratos, la integración de Pemex, la eliminación de los precios de transferencia y la autonomía de gestión, que se maneja como un triunfo por algunos sectores.
Agrega que sólo se le dio mayor flexibilidad a la paraestatal para otorgar contratos; sin embargo, la entrega de éstos es uno de los principales focos de corrupción que minan a Pemex.
El especialista dice que la falta de capacidad operativa y técnica de Pemex ocasiona que las compañías privadas sean las más beneficiadas con la renta petrolera. "Éstas proponen dónde y cuándo perforar, cómo deben ser terminados los pozos y hasta cuánto hay que invertir. El objetivo de las trasnacionales es maximizar el valor económico de sus inversiones, mientras que el de una empresa pública debe ser maximizar la recuperación de hidrocarburos".
Ingenieros petroleros
Garaicochea dice que desde hace años Pemex no contrata ingenieros petroleros. En la Facultad de Ingeniería de la UNAM, la compañía Schlumberger tiene un cubículo de reclutamiento, desde donde identifica a los estudiantes destacados y les ofrece contratarlos antes de terminar su carrera.
Agrega que Halliburton y Marronjackson siguen los pasos de la trasnacional de origen francés, ya que a la paraestatal no le interesa usufructuar el recurso humano tan valioso con el que cuenta México.
Bonos ciudadanos
Mario Di Costanzo considera que los bonos ciudadanos son una forma más de privatizar la renta petrolera, ya que tienen características de acciones, pues pagarán un rendimiento en función de las utilidades de Pemex.
En la Ley de Petróleos Mexicanos, en su artículo 47 dice: "Los bonos ciudadanos a que se refiere el presente apartado tendrán como finalidad poner a disposición de los mexicanos, de manera directa, los beneficios de la riqueza petrolera nacional.
"Las contraprestaciones que se consignen en los bonos ciudadanos por ningún motivo y en ningún caso otorgarán o concederán a sus tenedores derechos corporativos, ni sobre la propiedad, control o patrimonio de Petróleos Mexicanos".
En el artículo 48 de la citada Ley se estipula que los tenedores de bonos contarán con la información oportuna sobre la veracidad, suficiencia y racionalidad de la documentación presentada ante el Consejo de Administración o procesada por el mismo, así como de las políticas y resultados de la paraestatal.
Además, se creará la figura de comisario, nombrado por el Ejecutivo Federal, que se encargará de velar por los intereses de los tenedores de bonos y elaborar un reporte sobre la información arriba citada.
Di Costanzo califica de absurdo que en la Ley se estipule que dichos bonos no otorgarán derechos corporativos ni patrimoniales sobre Pemex; pero que exista un comisario en el Consejo de Administración que vele por los intereses de los tenedores.
"La figura del comisario existe en Estados Unidos cuando la gente tiene acciones en una empresa. Pemex es una empresa de los mexicanos, no tiene porque haber dos clases de mexicanos, los que no tienen bonos y los que tienen bonos. Y una persona que les esté cuidando su inversión dentro de la paraestatal", dice.
Agrega que se puede dar un acaparamiento de bonos, pese a la prohibición expresa de que éstos no van a poder ser adquiridos por casas de bolsa, situación que se puede violentar con la creación de fideicomisos, generando concentración de la renta petrolera en manos privadas.
Pemex, explica, va a poder emitir el 0.5 por ciento de su deuda. Antes de asumir los pasivos de los Pidiregas (Proyectos de Impacto Diferido en el Gasto), sólo iba a poder emitir entre 25 y 50 mil millones de pesos de bonos; pero con una mayor deuda se corre el riesgo de que la paraestatal se convierta en una emisora de bonos.
Problema fiscal
Di Costanzo califica de error el cargar a Pemex la deuda adquirida en Pidiregas, que asciende a 1.2 billones de pesos, de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación. La propuesta ciudadana, presentada por intelectuales, sugería que el gobierno federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), asumiera dicho adeudo.
Agrega que el principal problema de Pemex es fiscal y presupuestario; una gran carga fiscal, pocos recursos para su expansión y corrupción en las inversiones. En los últimos años, la paraestatal asignó la mayoría de sus recursos a la producción de petróleo –80 por ciento–, dejando de lado la exploración y ocasionando disminución en las reservas probadas.
El legislador Ascensión Orihuela dice que la nueva Ley de Pemex otorga a la paraestatal autonomía presupuestaria y de gestión para que pueda manejar su deuda y celebrar contratos de obra y de prestación de servicios con particulares en las áreas no exclusivas.
Sin embargo, Di Costanzo expone que Pemex no puede tener autonomía presupuestaria, ya que es una empresa pública que no puede actuar al margen del presupuesto. Siempre va a estar de alguna manera subordinada a los techos de endeudamiento que le apruebe la SHCP.
En el artículo 45 de la Ley de Pemex se estipula que la SHCP aprobará, a propuesta de Pemex, lineamientos respecto de las características de su endeudamiento, de acuerdo con la estrategia de financiamiento del gobierno federal.
En la propuesta de los intelectuales se planteaba que se le quitara a la paraestatal el control completo que ejerce la Secretaría de Hacienda, para que dicha dependencia no asuma las decisiones que le corresponde tomar a Pemex. Además, de dejarle los recursos suficientes para funcionar de manera óptima. "No que todo cambie para que al final todo quede igual", dice Di Costanzo.
El especialista explica que en la Ley de Pemex se estableció un régimen de transición para que en un periodo no mayor de cuatro años la paraestatal sea disminuida en su carga fiscal total. Pero indica que dicha acción debe estar acompañada de reformas tributarias en otros sectores de la economía, para que cuando llegue el momento el gobierno no se quede sin ingresos.
De acuerdo con la nueva norma, a partir de que Pemex cumpla, a juicio del Ejecutivo federal, las metas establecidas en el plan de negocios, podrá emplear hasta el 50 por ciento de sus excedentes o hasta 12 mil 500 millones de pesos. El siguiente año sería 62.5 por ciento o 14 mil millones de pesos (lo que resulte mayor); hasta poder hacer uso del 75 por ciento o 15 mil millones de pesos para incrementar su gasto de inversión.
Aguas profundas
En las reformas y adiciones en la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo petrolero, se establece, en su artículo primero, que son yacimientos transfronterizos los que se encuentren dentro de la jurisdicción nacional y tengan continuidad física fuera de ella. También aquellos fuera de la jurisdicción nacional, compartidos con otros países de acuerdo con los tratados en que México sea parte o bajo lo dispuesto en la Convención sobre Derechos del Mar de las Naciones Unidas.
Fabio Barbosa explica que no se han detectado yacimientos transfronterizos, aunque precisa que hay estructuras geológicas transfronterizas. Sólo se habla de descubrimiento en el momento que la barrena rompe las formaciones productoras, se saca una muestra y se constata que ésta contiene hidrocarburos.
Estados Unidos, dice, ha realizado 36 perforaciones en aguas profundas en el Golfo de México, una de éstas se ubica cerca de la frontera con México, a 6 kilómetros, pero se encuentra a una profundidad tal que no existe tecnología para explotar a esa profundidad.
El investigador sostiene que las 36 perforaciones se empezaron a realizar hace ocho años; hoy, ninguna está en operación. "La inversión está parada, no se cosechó un solo dólar, porque los problemas de tecnología no están resueltos".
Francisco Garaicocha afirma que el sector energético estadunidense está suspendiendo los proyectos de exploración y explotación en aguas profundas, reduciendo los planes a los campos que considera tienen una rentabilidad asegurada, y Pemex pretende incursionar en aguas profundas sin tener certeza de nada.
Agrega que todavía hay mucho que hacer en el territorio, el litoral, la cuenca del sureste, en aguas someras y en recuperación mejorada. Por lo que no existe ningún argumento sólido para justificar que Pemex esté invirtiendo tanto en Chicontepec como en aguas profundas del Golfo de México.
El especialista expone que en el Golfo de México se tienen arrendadas ocho plataformas de perforación para aguas profundas. El costo promedio diario de cada una de éstas es de 500 mil dólares. Los resultados hasta ahora no son importantes. El costo de descubrimiento de un barril es de alrededor de 10 dólares.
No es una reforma integral
Antonio Soto Sánchez, integrante de la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados, considera que no se cerró la posibilidad de entregar contratos a una sola empresa, lo que no permite que sea una reforma integral ni nacionalista.
En la reforma, dice, se debió legislar para que Pemex avanzara más en nuevos proyectos en petroquímica básica y secundaria, que no se contemplan de manera precisa y profunda en la nueva Ley.
Soto considera que a partir de 2009, la paraestatal tendrá más recursos para inversión. Contará con un nuevo régimen fiscal donde tienen mayores ingresos, ya que pagará menos derechos por explotación de hidrocarburos.
El diputado Ascensión Orihuela considera que Pemex podrá restablecer en el corto plazo –cinco o seis años– sus posibilidades de inversión y restituir las reservas de petróleo que el país necesita para mantener su plataforma de producción de petróleo.
Para el legislador de extracción priista, contar con una plataforma de producción de petróleo garantiza la seguridad energética del país, así como la certeza de contar con recursos para financiar todo lo que se requiere en obras: atención social, construcción de carreteras, hospitales y escuelas, y todos los compromisos que el gobierno hace con la sociedad.
Orihuela asegura que no le falta nada a la reforma energética, y quien considera lo contrario y dice que ésta es pequeña es porque piensan que Pemex se debería privatizar.
El diputado sostiene que el Estado mexicano tiene la capacidad y posibilidad de financiar la construcción de refinerías, ductos y almacenamiento, ya sea a través de Afore (administradoras de fondos para el retiro), dinero público o créditos de otras características.
Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos
Se instituye la Comisión Nacional de Hidrocarburos como órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía. Tendrá un órgano de gobierno que se compondrá de cinco comisionados designados por el ejecutivo federal.
La Comisión tendrá como objeto fundamental regular y supervisar la exploración y extracción de carburos de hidrógeno que se encuentren en mantos o yacimientos, cualquiera que fuere su estado físico, incluyendo los estados intermedios, y que compongan el aceite mineral crudo, lo acompañen o se deriven de él, así como las actividades de proceso, transporte y almacenamiento que se relacionen directamente con los proyectos de exploración y extracción de hidrocarburos.
Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía
Pretende establecer las bases que permitan la instrumentación de acciones en materia de aprovechamiento sustentable de la energía, entendida como el uso óptimo de ésta en todos los procesos y actividades para su explotación, producción, transformación, distribución y consumo, incluyendo la eficiencia energética.
Se propone el Programa Nacional para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía, como un instrumento que contendrá estrategias, objetivos, acciones y metas tendientes a, entre otras, promover la aplicación de tecnología y el uso de equipos, aparatos y vehículos eficientes energéticamente; establecer un programa de normalización para la eficiencia energética y propiciar la investigación científica y tecnológica en la materia.
Además, se contempla la creación de un Consejo Consultivo conformado por el titular de la Secretaría de Energía y seis investigadores académicos con amplia experiencia en la materia, que colaboren en instituciones de educación superior y cuya actuación será de carácter honorífico y sin remuneración alguna.
Se establece la creación del Subsistema Nacional de Información sobre el Aprovechamiento de la Energía, el cual tendrá por objeto registrar, organizar, actualizar y difundir la información sobre el consumo de energía en los principales usos finales de la misma.
Más burocracia
En la sección cuarta de la Ley de Pemex se contempla la creación de siete comités integrados por tres consejeros.
En el artículo 22 se establece que para la correcta realización de sus funciones, el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos contará con los comités que al efecto establezca.
I Auditoría y Evaluación de Desempeño (dar seguimiento a la gestión de Pemex, revisar la documentación concerniente y evaluar el desempeño financiero y operativo).
II Estrategia e inversión (análisis del plan de negocios y el portafolio de inversiones).
III Remuneraciones (proponer el mecanismo de remuneraciones del director general y de los funcionarios de los tres niveles jerárquicos inferiores de la paraestatal).
IV Adquisiciones, arrendamientos, obras y servicios (revisar, evaluar, dar seguimiento y formular las recomendaciones conducentes sobre los programas anuales de adquisiciones, arrendamiento, servicios y obras públicas. Dictaminar la procedencia de no celebrar licitaciones públicas. Cada subsidiaria contará con su propio comité).
V Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable (coadyuvar en el cumplimiento de las políticas de preservación del medio ambiente y del logro del desarrollo sustentable).
VI Transparencia y Rendición de Cuentas (proponer las mejores prácticas en la materia, los criterios para determinar la información que se considera relevante sobre Pemex, así como las normas y recomendaciones para su divulgación).
VII Desarrollo e Investigación Tecnológica (proponer acciones de investigación científica y desarrollo de tecnología en los distintos campos de la industria petrolera.
Líneas rojas
El comité de asesores del FAP realizó para la reforma petrolera un análisis de las siete iniciativas aprobadas por el Congreso, dando como resultado el documento denominado Líneas rojas:
• Se acentúa la artificial especialización de Pemex en la extracción de petróleo y gas, entregando al sector privado la elaboración de productos industriales de alto valor agregado.
• Se prevén sanciones más rigurosas para la paraestatal y sus subsidiarias que para los permisionarios privados, en caso de caer en una falta.
• Se abandona la propuesta de crear una empresa petrolera integrada y flexibilizar la estructura institucional de Pemex, en cuanto al número objetivo y permanencia de sus organismos subsidiarios.
• La emisión de bonos ciudadanos es el primer paso hacia la bursatilización de una parte del capital de Pemex.
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