Los derechos de la nación sobre el subsuelo y el suelo

Arnaldo Córdova

Hay un concepto legal en el que se funda el esquilme que Hacienda hace del petróleo. Se dice con un plural: derechos, pero ni en la legislación vigente ni en las iniciativas de reformas que se han presentado se define mayormente ni, mucho menos, se justifica constitucional y jurídicamente. Hay que recurrir a la memoria histórica para aclarar qué son esos derechos que Pemex debe pagar al fisco. Como hoy en día casi nadie tiene presente la Constitución ni los debates constitucionales que se dieron en el pasado, ni por parte del gobierno ni de los legisladores, se debe empezar por este punto.

Esos derechos antes se mencionaban y hasta llegaron a definirse. Hoy ya nadie los recuerda. Se reducen a dos: el derecho que se paga por la explotación de los recursos del subsuelo (que es propiedad de la nación) y el derecho por el uso del suelo (que, originariamente, es también propiedad de la nación). Cuando en alguno de los debates de aquella época se insistió en cuestionar cuál sería la entidad de ambos conceptos, un jurista que luego se convirtió en economista, dijo, palabras más palabras menos: si se trata de valor, eso lo dirá el mercado. ¡Tan fácil que es entender cuando se habla claro!

Hoy nadie sabe cuáles son esos derechos y la confusión reina en los debates y en la legislación. ¿Por qué Pemex debe pagar esos derechos? Porque está explotando una propiedad ad aeternum de la nación (el subsuelo) y haciendo uso de la superficie territorial (originariamente propiedad de la nación, según reza el artículo 27 constitucional). Cuando la Ley Federal de Derechos establece que Pemex debe pagar esos derechos no los define ni dice cuáles son. Los economistas los definen como “excedente”, lo que me parece muy inexacto e inadecuado.

Según mi elemental saber, excedente es, en primer término, la ganancia o el rendimiento de un proceso productivo o comercializador y, en segundo lugar, un extra que resulta, como en la industria del petróleo, por una elevación de los precios. Pero los “derechos” no pueden ser lo uno ni lo otro. Fijar permanentemente un porcentaje del valor de esos derechos en 71.5 de la diferencia que resulte del valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos en el año y las deducciones que se establecen es arbitrario. ¿Por qué tiene que ser del 71.5? Hoy, a pesar de la ley, es de más del 74.

Fijar un porcentaje de esos derechos es, ya de por sí, absurdo. Si hubiéramos tenido, antes que esta reforma petrolera, una reforma fiscal, el principio habría sido: el porcentaje se fijará de acuerdo con los requerimientos del fisco y siempre mediando los precios internacionales del recurso. Fijar en 71.5 ese porcentaje resulta poco si no hay reforma fiscal. Podría decirse que el petróleo es de la nación pero lo explota el Estado y, por lo tanto, no ha lugar a que se fijen tales porcentajes y todo lo que se produzca y se gane será del Estado (del fisco). Tan sencillo como eso y que es, en realidad, lo que se está haciendo.

En toda la legislación petrolera y hacendaria hay un vicio de origen de ilegitimidad constitucional en el que casi nadie repara. De lo que menos se acuerda alguien, entre todos los que están proponiendo reformas y los que hicieron la legislación vigente, es de la Constitución y de su sentido. Hasta la misma noción que fue típica de los tiempos que sucedieron a la expropiación de 1938 de que la industria petrolera debía contribuir al desarrollo económico y social del país se pierde en la legislación vigente y en las iniciativas de reforma. Creo que ni los que intentan elaborar una propuesta para el FAP lo tienen presente.

Toda ley, lo dije en mi participación en el tercer foro del Senado, debe fundarse expresamente en la Constitución. Pero eso a todo mundo se le olvida, aunque siempre se alaba y hasta se dice que se respeta nuestra Carta Magna. Veamos: Petróleos Mexicanos es un organismo público descentralizado (aunque todos hemos hablado de “empresa”, lo correcto sería tratar siempre a Pemex como “organismo público descentralizado”) que el Estado crea para que se encargue de la explotación y comercialización de los hidrocarburos propiedad de la nación.

Contribuye al desarrollo nacional pagando los derechos de explotación del subsuelo y de uso del suelo al fisco. Todos deberíamos saber en qué se invierten esos pagos en busca del desarrollo nacional; pero nunca lo sabemos. De sus excedentes, como yo pobremente lo entiendo, debe pagar impuestos y debe tener recursos para desarrollarse en todas sus áreas. No tiene necesidad de los privados sino para aquellas funciones que no le convenga desarrollar por sí y éstas son muchísimas. Es así como también contribuye al desarrollo: haciendo que los privados hagan buenos negocios.

Es evidente que la industria debe desarrollarse, por eso hay que invertir en ella y saber manejarla. No se le puede explotar hasta el agotamiento sin permitirse su desarrollo, porque entonces todos pierden, la nación, su Estado y también los privados, a menos que se les quiera entregar como hacen las iniciativas propuestas la tarea de “modernizar” Pemex. Eso es sólo un garlito para acabar en una explotación y un derroche desenfrenados de un recurso natural que es propiedad de la nación.

Alguien en estas mismas páginas, no hace mucho, se maravillaba porque los debates iniciaran con los temas constitucionales. Alguno debería informarle que de lo que hoy se trata es de reformar una legislación y que lo primero que se debe hacer es ver si está o no de acuerdo con la Constitución.

Concebir a Pemex sólo como una empresa como cualquiera otra es olvidarse del derecho y, lo más grave, de la Constitución y de su orden jurídico. Y eso es lo que percibo en este proceso reformador, en panistas, en priístas y hasta en la izquierda. Eficientismo, finanzas, excedentes, renta petrolera, autonomía de gestión. Eso es todo lo que escucho: Pemex empresa.

Pemex ente público encargado, como organismo público descentralizado, de la explotación y comercialización de nuestra riqueza de hidrocarburos, simple y sencillamente, me está resultando una entelequia absurda y fuera de la realidad. Cuando hablo, entre los míos, de la Constitución, me siento como un marciano. Si la Constitución es un fetiche y nada más que mitos que nos vienen del pasado, pues entonces cambiémosla y dejémonos de problemas.