La revisión de las cuentas de la Secretaría de Marina (Semar) provoca una controversia entre la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y las secretarías de la Función Pública (SFP) y de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Para el máximo órgano de fiscalización del país –dependiente de la Cámara de Diputados–, la Semar, la SHCP y la SFP no cumplieron con las leyes Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Poder Público. Las secretarías del Poder Ejecutivo se amparan en una norma interna de la Semar. La diferencia de criterios involucra 319 millones 353 mil 900 pesos utilizados para comprar “bienes” en el extranjero que la Armada de México utiliza en el “combate al narcotráfico”.
Por el diferendo, funcionarios de las cuatro instituciones podrían sostener una reunión de alto nivel en los próximos días. La controversia se centra en los contratos celebrados por la Semar para adquirir bienes –entre los que se encuentran los que se almacenan en una bodega ubicada en Orange, Texas, Estados Unidos– que comprometen recursos de dos o más ejercicios fiscales sin que hayan sido autorizados por la Secretaría de Hacienda, señala la ASF.
La Semar –en entrevista con Contralínea– aclara que se trata de recursos de un solo ejercicio y que el procedimiento está amparado en una normatividad interna que, en su conjunto, tiene carácter de reservada: la Norma que Establece los Procedimientos para las Contrataciones de Adquisición de Bienes, Arrendamientos y Servicios en el Extranjero Inherentes a los Programas Presupuestarios de Seguridad y Nacional de la Secretaría de Marina. El director General de Administración y Finanzas de la Semar, contralmirante José Manuel Rodríguez Aguilar, argumenta que la Norma fue expedida por la propia SHCP y fue validada por la Función Pública.
“La tranquilidad de la Secretaría de Marina es que esa Norma está suscrita por las autoridades hacendarias y por las de la Función Pública, que son parte del Poder Ejecutivo. La preocupación de la Secretaría de Marina es que la Auditoría Superior de la Federación no tiene el mismo criterio”, explica.
De acuerdo con el Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009, la ASF practicó cinco auditorías a la Secretaría de Marina –entidad administrativa del Poder Ejecutivo que organiza y prepara a la Armada de México–. Las observaciones del órgano de fiscalización, realizadas por considerar que se violaban las leyes federales, se concentraron en dos auditorías financieras y de cumplimiento: “Adquisición de refacciones para la maquinaria de las unidades de superficie de la Armada de México” (09-0-13100-02-0313) y “Adquisiciones de bienes en el extranjero derivadas de las actividades de seguridad nacional” (09-013100-02-0310).
En conjunto, por estas dos auditorías la ASF realizó 13 observaciones. Tres de ellas fueron solventadas por la Semar antes de la integración del Informe. Las 10 restantes generaron 11 recomendaciones y la promoción de tres procesos de responsabilidad administrativa sancionatoria contra los servidores públicos que, a consideración de la ASF, incumplieron la ley.
Contratos “multianuales”, irregulares
En ambas auditorías, la ASF encontró que “la norma interna” en que se basa la Marina para adquirir los bienes que se almacenan en una bodega contratada en Orange, Texas, “no se ajusta a lo dispuesto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria ni en su reglamento”.
Aunque la Auditoría reconoce que la Norma “fue revisada y dictaminada por la Secretaría de la Función Pública a través del oficio UNCP/309/NC/0.-0035/2009 del 6 de mayo de 2009”, mantiene su posición de que tanto la Semar como Hacienda y la SFP están violando leyes federales.
Doce contratos celebrados al amparo de esta Norma fueron observados en la auditoría 09-0-13100-02-0313: SCIA/092-2009; SCIA/011-2009; SCIA/124-2009; SCIA/060-2009; SCIA/048-2009; SCIA/099-2009; SCIA/122-2009; SCIA/121-2009; SCIA/022/2009; SCIA/126-2009; SCIA/102-2009, y SCIA/123-2009. El monto de los recursos involucrados asciende a 16 millones 890 mil 700 dólares que, señala la ASF, equivalen a 206 millones 149 mil 300 pesos.
En la auditoría 09-0-13100-02-0310, la ASF encontró tres contratos que amparan la adquisición de bienes en el extranjero para realizar actividades de seguridad nacional, de los cuales no se proporciona número. Estos tres contratos involucran un importe total de 8 millones 534 mil dólares, que significan 113 millones 204 mil 600 pesos.
Ambas auditorías demandan, “ante la Inspección y Contraloría General de Marina”, el inicio de un “procedimiento administrativo para el fincamiento de las responsabilidades administrativas sancionatorias que se deriven de los actos u omisiones de los servidores públicos que en su gestión omitieron tramitar ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la autorización para celebrar [contratos] que implicaron obligaciones con cargo en el presupuesto de años posteriores”.
En conjunto, los contratos que la ASF considera irregulares implican 25 millones 424 mil 700 dólares, es decir 319 millones 353 mil 900 pesos.
El contralmirante José Manuel Rodríguez Aguilar rechaza que exista irregularidad alguna. Recuerda que las adquisiciones que realiza la Armada de México “no son algo que se pueda comprar en una ferretería”.
Explica que el recurso comprometido en cada contrato señalado por la ASF corresponde a un solo año fiscal (2009). Si el pago se realiza en un año posterior es porque hasta ese momento se concreta la entrega del bien. A decir del director de Finanzas y Administración de la Semar, esto puede ocurrir “porque se mandó fabricar, porque los proveedores no tenían en existencia. Este fenómeno se da en los motores y refacciones de los buques de la Armada de México. Un motor no está en un aparador. Y a lo mejor me lo van a entregar en 12, 13 o 14 meses, y los años nomás traen 12”.
Rodríguez Aguilar considera que no se trata de contratos multianuales y, por lo tanto, no se necesita de la autorización de la Secretaría de Hacienda: “Tengo a la vista la norma que regula y que nos permite radicar los recursos a la cuenta de nuestra Agregaduría Naval en Washington y mantenerlos hasta junio del siguiente año [y, con ellos, saldar el pago de bienes entregados en el siguiente ejercicio fiscal]”.
En efecto, la Norma que Establece los Procedimientos para las Contrataciones de Adquisición de Bienes, Arrendamientos y Servicios en el Extranjero Inherentes a los Programas Presupuestarios de Seguridad Pública y Nacional de la Secretaría de Marina, en su artículo 7, señala: “Los compromisos establecidos que por cuestiones de proceso productivo y/o manejo administrativo rebasen el ejercicio fiscal, deberán quedar finiquitados y pagados al mes de junio del año siguiente al cierre del ejercicio fiscal correspondiente”.
El mismo apartado agrega: “Cuando se trate de bienes que no puedan ser entregados por los proveedores en el plazo señalado en el párrafo anterior, debido al tiempo que tardan para ser manufacturados o construidos, las liquidaciones serán efectuadas hasta que se reciban, de conformidad con lo estipulado en los contratos”.
La exhibición del documento ante los auditores de la ASF de poco le sirvió a la Semar. El máximo órgano de fiscalización descalificó casi la totalidad de la Norma. En las dos auditorías financieras y de cumplimiento se lee: “Con estas disposiciones, la entidad fiscalizada no da cumplimiento a lo establecido en la normativa, ya que celebra compromisos plurianuales y formaliza y adjudica adquisiciones que por sus características se entregarán en ejercicios posteriores sin contar con la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.
Las auditorías contenidas en el Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009 agregan que “el mecanismo que utiliza la entidad fiscalizada [para adquirir bienes en el extranjero] no se ajusta a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su reglamento, por lo que se deberá coordinar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su revisión”.
Hasta el momento, tanto la SHCP como la SFP han respaldado a la Marina. Y es que la Norma impugnada fue expedida por Hacienda y también fue avalada por la Función Pública. La Auditoría también ha descalificado por ello a las dos secretarías de Estado.
Sin embargo, el titular de la Dirección General de Administración y Finanzas de la Semar rechaza que existan contradicciones entre la ley, el reglamento y la Norma.
“No. Se me hace que es en el criterio donde hay dos interpretaciones. Existe una Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; existe un reglamento de esa ley. Y la norma se deriva de esos dos ordenamientos en una cascada de jerarquías. La Norma no contradice la ley ni el reglamento.”
Para la diputada Esthela Damián Peralta, presidenta de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, no hay duda de que “estamos ante una violación a la ley”. Sin embargo, matiza, “hasta donde se observa, no hay daño al erario público; se trata de una falta administrativa que podría derivar en una amonestación privada o pública”.
Ante la controversia suscitada entre la ASF y las secretarías del Poder Ejecutivo, la legisladora integrante de la bancada del Partido de la Revolución Democrática aclara que la Auditoría “no se pone a dirimir diferencias ni a polemizar; no tiene la facultad de emitir opiniones ni jurisprudencia, sino de fiscalizar en estricto apego a la norma”.
La bodega de Texas
Otro tipo de observaciones genéricas realizadas por la ASF en las dos auditorías practicadas a la Semar es el de incumplimiento en las fechas de entrega de los bienes o servicios adquiridos sin que exista algún tipo de penalización para las empresas contratadas.
En la auditoría 09-0-13100-02-0310, la ASF identificó que en el caso de tres contratos por 8 millones 163 mil 400 dólares, equivalentes a 117 millones 107 mil 800 pesos, los proveedores entregaron el bien 51 días después de que se vencieron los plazos establecidos. Además, en otro contrato, un proveedor presentó la garantía correspondiente a un anticipo 84 días después del plazo. En dos casos más, la presentación de la fianza por el cumplimiento del contrato se efectuó 38 y 94 días, respectivamente, luego de los 10 días naturales siguientes a la firma.
En la auditoría 09-0-13100-02-0313 (relacionada con la adquisición de refacciones para maquinaria), los retrasos adquieren una nueva característica: se trata de bienes que se adquieren en Estados Unidos y se guardan en una bodega que la Semar ha contratado en Orange, Texas. Ni quienes reciben los bienes adquiridos por la Marina ni quienes los custodian son elementos de la Armada. Se trata de una empresa particular que presta sus servicios a la dependencia.
En los casos en que los bienes son entregados en la bodega de Orange, como en los recintos fiscales de Houston y Laredo, Texas, “la entidad fiscalizada (la Semar) no tiene ninguna participación en la recepción física de los bienes; por lo tanto, no se certifica que éstos se entregaron en las cantidades y condiciones pactadas en los contratos, lo que pone en riesgo a la dependencia en caso de incumplimiento por parte de los proveedores”.
Y la Auditoría cuenta con ejemplos concretos. Uno de ellos es del contrato SCIA/015-2009. La Semar pagó el ciento por ciento de lo convenido, 302 mil 900 dólares (4 millones 21 mil 500 pesos), el 31 de julio de 2009, considerando que el proveedor había efectuado las entregas físicas en la bodega de Orange. Sin embargo, la entrega total de los bienes ocurrió días después: el 13 de agosto de 2009.
Para la ASF, se trata de una “práctica que pone en desventaja a la Armada de México en caso de existir faltante de bienes”.
Por ello, una de las recomendaciones que realiza la Auditoría a la Semar es que “implemente los mecanismos de control que garanticen que cuando se reciban bienes en la bodega contratada en Orange, Texas, o en los recintos fiscales del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, de Houston y de Laredo, Texas, esté presente personal de la Secretaría de Marina que certifique que los proveedores entreguen los bienes adquiridos en las cantidades y condiciones pactadas en los contratos, con el fin de que los pagos que se efectúen a los proveedores estén devengados”.
El contralmirante José Manuel Rodríguez Aguilar asegura que todos los bienes son entregados a la Secretaría de Marina “en tiempo y forma”. Lo que ocurre es que la ASF no considera entregados los bienes que se almacenan en Orange, Texas. Para la Auditoría, los bienes están en posesión de la Armada hasta que se encuentran en territorio mexicano.
“Son bienes y servicios de los cuales en sus contratos se ha establecido que la entrega es libre a bordo en nuestra bodega de Orange, Texas. Así, el bien no se encuentra en territorio mexicano, sino en una bodega que tenemos contratada. Un buque de la Armada de México, cada mes o cada mes y medio, va por todo lo que tenemos ahí de pertrechos, aprovisionamientos, insumos, municiones. Y aunque los bienes estén en nuestra bodega, la ASF no nos los está reconociendo como entregados sino hasta que están en territorio mexicano. Es una diferencia de criterios.”
—¿En algún momento los bienes quedan en el limbo?
—No, no, no, no. La observación consistió en que, a los ojos de la Auditoría Superior de la Federación, el bien no ha sido entregado porque está en la bodega de Orange y no en territorio nacional, y que la persona que está ahí no tiene uniforme de nosotros.
—¿Se podría tener un representante de la Marina en esa bodega?
—Tratamos de plantearle al señor almirante secretario [Mariano Francisco Saynez Mendoza] si valdría la pena generar un representante diplomático ahí. Pero se tendría que hacer una serie de trámites ante la Secretaría de Relaciones Exteriores para abrir una agregaduría militar adjunta en Orange, Texas. Y se nos antoja irracional estarle pagando en dólares a un servidor público nomás por estar poniendo sellitos, cuando nosotros tenemos contratada a una compañía seria que nos está llevando los fletes, las maniobras, las cargas, las descargas…
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