Presupuesto y desplome del gasto en infraestructura

Carlos Fernández-Vega

Bien por la UNAM y el Poli

Si nada altera el milagro legislativo de los consensos, el presupuesto de egresos de la Federación para 2009 estuvo servido para que el pleno lo avalara, luego de la reasignación de alrededor de 60 mil millones de pesos. Lo mejor del caso es que parte fundamental del retraso –más allá del descaradamente oportunista “luto” decretado por las bandas que controlan el Congreso– en su diseño y aprobación se debió a los “peros” que algunos pusieron a las partidas destinadas a infraestructura, renglón en el que México reporta un retraso de dos décadas.

El atorón mayor se dio en los dineros destinados a infraestructura, renglón en el que México no ve la suya desde el arranque de los gobiernos neoliberales y que reporta un constante deterioro desde entonces, comenzando por lo socialmente más importante, la generación de empleo. Algunos decían que no, que era mucho –cuando en realidad no es tanto– y que más importantes eran otras actividades. Llevan años restringiendo la inversión en infraestructura, y los resultados son más lesivos. Pero algunos todavía reclaman el “exceso” de dineros públicos en infraestructura.

Lo cierto es que en México ya desde 1980 el desplome de la inversión total en infraestructura resultaba más que significativo, representando tan sólo 1.5 por ciento del producto interno bruto. Repuntó entre 1981 y 1982 para llegar a 2.5 por ciento, pero volvió a desplomarse a partir de 1988, caída que se profundizó desde 1994, hasta llegar a 1.2 por ciento en 2006, el peor comportamiento en América Latina y equivalente a menos de la mitad de países como Brasil y Argentina. Sin duda esa proporción está muy por debajo de las necesidades de desarrollo.

En cuanto a inversión pública en infraestructura el problema ha sido mucho mayor: la caída ha sido vertical desde el sexenio de Miguel de la Madrid y a estas alturas, en la “continuidad”, representa, cuando mucho, 0.5 por ciento del PIB. El 0.7 por ciento restante corresponde a la inversión privada en este renglón, la cual llegó a representar casi 2 por ciento del PIB en 1992.

En este contexto, la Cepal señala que es urgente revalorar el papel del Estado como actor central en la prestación de servicios de infraestructura. Y no sólo es un problema de México. La inversión pública promedio en los países de la región no pasa de 2 por ciento del PIB, cuando el nivel deseable sería entre 5 y 6 por ciento, proporción no vista desde hace más de dos décadas. Hace 20 años Brasil era el país latinoamericano que mayor porcentaje del PIB destinaba a infraestructura: alrededor de 5.5 por ciento en 1988; ahora no pasa de uno por ciento. Por aquellos años Argentina, segundo lugar en el renglón citado, destinaba el equivalente a 3.5 del producto, y ahora está ligeramente por arriba de México (poco más de 1.2 por ciento).

De acuerdo con la Cepal, el sector público juega un papel central en la mayoría de países en el futuro. El ajuste fiscal de los años 80 y 90 a costa de las infraestructuras “es altamente ineficiente”, porque reduce el crecimiento futuro, y con él los ingresos públicos –“lo cual requiere más ajuste, aún menos crecimiento; es decir, pan para hoy y hambre para mañana”–, de tal suerte que urgen fórmulas para proteger el gasto público en infraestructura de los vaivenes fiscales.

Los gobiernos latinoamericanos, el mexicano de manera destacada, vendieron la idea de que el capital privado era “la solución”. Sin embargo, éste, si bien contribuye a aligerar la carga sobre el sector público, ha resultado un fiasco. “La experiencia de los años 90 –apunta la Cepal– muestra que eso no es tan fácil de conseguir como se creía: Muchos inversionistas han estado más orientados a evadir las restricciones fiscales (mediante garantías y compromisos a largo plazo al margen de los presupuestos) que a la eficiencia. La renegociación oportunista de concesiones ha tenido una alta y costosa incidencia en América Latina. El sector público ha seguido asumiendo de hecho riesgos que no le correspondían. Las demandas técnicas e institucionales que plantea la participación privada son muy superiores a lo inicialmente previsto. El flujo de capitales privados hacia la infraestructura en América Latina y el Caribe ha disminuido marcadamente y en las actuales circunstancias es posible que disminuya aún más”.

El organismo especializado destaca que gran parte de América Latina se ha ido quedando atrás en el desarrollo de sus infraestructuras, a costa del crecimiento a largo plazo y la reducción de la pobreza. “Con el ajuste fiscal de los años 90, el gasto público en infraestructuras cayó en muchos países y, a pesar de la expansión de la iniciativa privada, también el gasto total. El sector público va a seguir jugando un papel clave en la mayoría de países. Se necesitan reformas para proteger su gasto en infraestructuras de los vaivenes fiscales y para hacerlo más eficiente. La iniciativa privada puede jugar un papel muy importante, pero extraer el máximo provecho de ella plantea importantes demandas técnicas e institucionales.

A la trayectoria apuntada se le suma que, por causas distintas, las otras dos fuentes tradicionales para el financiamiento de la infraestructura, el sector público y los organismos multilaterales de crédito, mantienen una escasa participación en el financiamiento de este tipo de proyectos. Las restricciones fiscales y el servicio de la deuda de muchos países de la región han implicado que los recursos provenientes de los presupuestos públicos para la inversión en infraestructura sean actualmente los más bajos de los últimos 20 años.

La falta de infraestructura, subraya la Cepal, es un freno al crecimiento a largo plazo de América Latina y culpable de buena parte de la brecha de ingreso per cápita frente a Asia. “Contribuye a perpetuar la elevada desigualdad de la distribución de la riqueza: una doble barrera a la reducción de la pobreza. Pero hay mucha heterogenidad en la región, pues las infraestructuras tienen mayor prioridad en unos países que en otros. Los servicios de infraestructura aumentan la productividad y reducen los costos de producción. El acceso a los servicios de infraestructura tiene mayor efecto positivo sobre los ingresos y el bienestar de los segmentos más pobres, mejora el acceso a los mercados (de trabajo, por ejemplo) y el capital humano, directa e indirectamente”.

Las rebanadas del pastel

Qué bueno que los presupuestos para la Universidad Nacional Autónoma de México y el Instituto Politécnico Nacional registren incrementos para 2009, si bien no en la proporción realmente necesaria para estos pilares de la educación en el país, pero aumento al fin. Enhorabuena para los pumas y el Poli.