Discrecional adquisición de bienes nacionales por extranjeros

Nydia Egremy

De manera discrecional el gobierno mexicano autoriza a extranjeros la adquisición de tierras, minas y aguas. Especialistas demandan legislar para que se acabe con los permisos arbitrarios. Por permisos de explotación, la Secretaría de Relaciones Exteriores recibe 11 millones de pesos.

El dominio de extranjeros sobre el suelo y subsuelo mexicanos que desde 1996 permitió el Acuerdo Desregulatorio de la Secretaría de Relaciones Exteriores, emitido por los entonces secretarios de Relaciones Exteriores y de Comercio y Fomento Industrial, José Ángel Gurría y Herminio Blanco, fue el punto de partida de 13 años de reformas legales para permitir el acceso a bienes inmuebles, explotación de recursos mineros y de aguas nacionales a ciudadanos de otros países. A cambio, la cancillería reportó ingresos, por expedir esos permisos, que en el primer semestre de 2007 representaron 11 millones 694 mil 3 pesos, conforme a la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
Al respecto, el académico y especialista en derecho Raúl Carrancá y Rivas considera que la Cámara de Diputados podría, y debería, presentar una iniciativa de reforma al artículo 27 de la Constitución para limitar la venta del patrimonio de México, “habida cuenta de que implica un abuso y una concesión que va más allá del espíritu constitucional de parte del Estado para darles esos beneficios a los extranjeros”. Agrega que, “políticamente, esto es muy propio del panismo en el poder desde Fox. El Estado maneja una política discrecional, por lo que hay que quitarle la discrecionalidad mediante esa reforma al (artículo) 27. No hay otro camino”.
Fue el 22 de octubre de 1996 –19 meses después de que entró en vigor el Tratado de Libre Comercio para América del Norte– cuando ese Acuerdo Desregulatorio abrió la posibilidad para que personas físicas o morales extranjeras adquirieran bienes inmuebles en territorio nacional, obtuvieran concesiones para explotar minas y aguas o constituyeran fideicomisos fuera de la zona restringida del territorio nacional. Se determinó entonces que correspondía a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) aplicar esa nueva norma a través de la Dirección de Asuntos Jurídicos; la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial actuó en el mismo sentido, a través de su Unidad de Desregulación Económica.
A pesar de que el artículo 27 constitucional impide a los extranjeros adquirir el dominio directo de tierras y aguas en una franja de 100 kilómetros a lo largo de las fronteras y de 50 kilómetros en las playas, zona conocida como restringida, el gobierno de Ernesto Zedillo impulsó el uso y aprovechamiento de bienes inmuebles localizados fuera de esa áreas a los extranjeros que se constituyeran en un fideicomiso, bajo el Título Segundo de la Ley de Inversión Extranjera.
Adicionalmente al Acuerdo Desregulatorio de 1996, el 2 de marzo de 1998 se promulgó el Acuerdo General que permite “a los nacionales de aquellos países, con los que los Estados Unidos Mexicanos sostiene relaciones diplomáticas, beneficiarse de lo dispuesto por el último párrafo del artículo 10-A de la Ley de Inversión Extranjera”. Esa norma establece que los extranjeros que pretenden adquirir bienes inmuebles fuera de la zona restringida sólo deben presentar ante la Dirección de Asuntos Jurídicos de la SRE una solicitud por escrito en el que convengan lo que dispone la Constitución.
Permisos sin límite
De acuerdo con el sitio electrónico de la cancillería, ésta otorga permisos a los extranjeros para constituir fideicomisos y obtener el dominio de inmuebles en territorio nacional, así como permitir su uso y aprovechamiento. Asimismo, deberá cubrir el pago de derechos que establecen las fracciones III y V, inciso a, del artículo 25 de la Ley Federal de Derechos vigente. Cinco días hábiles después de que formule la petición, esa dependencia deberá resolverlo.
Hasta ahora, se desconoce cuántas solicitudes se han aprobado desde que entró en vigor el Acuerdo Desregulatorio de 1996, así como los ingresos que recibió la cancillería por concepto de derechos por el otorgamiento, recepción y examen de las solicitudes de permiso para la adquisición de inmuebles por extranjeros fuera de la zona restringida, así como de las concesiones para la exploración y explotación de minas y aguas en el territorio nacional.
En cambio, la revisión que hizo la ASF a la Cuenta Pública 2007 de las direcciones generales de Asuntos Jurídicos, de Programación, Organización y Presupuesto y la de Contabilidad de la SRE reveló que, de enero a junio de ese año, esa dependencia otorgó 2 mil 545 permisos cada uno con una tarifa de 4 mil 595 pesos, lo que dio un total para ese semestre de 11 millones 694 mil 300 pesos.
Del universo de 121 millones 63 mil pesos que la cancillería reportó en el Estado analítico de ingresos de la cuenta pública al mes de junio de 2007, la ASF auditó 54 millones 282 mil 200 pesos. De esa suma, el órgano fiscalizador federal determinó que 42 millones 586 mil 900 pesos provinieron de la recepción, examen y resolución de cada solicitud de uso de denominación en la constitución de sociedades y asociaciones, y 11 millones 694 mil 300 pesos procedieron de la recepción y estudio del escrito de convenio de renuncia para la adquisición de inmuebles fuera de zona restringida u obtención de concesiones para la exploración y explotación de minas o aguas en el territorio nacional.
En la auditoría 07-0-05100-02-0053, respecto de la recaudación de ingresos por permisos y concesiones, la ASF observa que “la Ley Federal de Derechos no establece el límite de permisos y concesiones que se pueden otorgar a un ciudadano extranjero, por lo que se considera necesario que las leyes sean congruentes entre sí”.
Al respecto, la cancillería informó a la ASF, por medio del oficio ASJ-300 del 8 de enero de 2008, que en el artículo 1, párrafos primero y tercero de la Constitución, no se establecen restricciones a las personas extranjeras en cuanto al número de permisos y concesiones que se les pueden otorgar, por lo que “sería violatorio del principio de igualdad establecido en dicho ordenamiento”.
Tendencia a acotar
La apertura a los extranjeros tiene su antecedente en el auge de la desregulación y simplificación administrativa del gobierno mexicano que tuvo su mayor expresión en el último lustro del siglo XX y que se amparó en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Éste privilegió la desregulación para “mejorar la eficiencia” y “eliminar la discrecionalidad de la autoridad”, así como el exceso de trámites burocráticos.
No obstante, la tendencia internacional actual corre en sentido contrario a esa desregulación estatal mexicana, tanto respecto de la adquisición de bienes inmuebles por los extranjeros como de la obtención de concesiones para explotar los recursos minerales e hidrológicos. En otros países del continente americano, así como en Europa y Asia, se registran políticas gubernamentales contrarias a otorgar esos permisos indiscriminadamente.
Por ejemplo, el proyecto de ley que ingresó al Senado de la República de Argentina el 8 de mayo de 2009 propone que una persona física o jurídica extranjera no puede obtener más del 2 por ciento de territorio de una provincia o del 10 por ciento de una comuna. “El objetivo de la presente ley no es prohibir que los extranjeros que inviertan en nuestro país, sino ponerles límites y condiciones razonables”, sostiene la iniciativa.
Limitaciones semejantes existen en Brasil, donde un extranjero no puede poseer más del 25 por ciento de las tierras municipales, o en El Salvador, donde el artículo 109 de la Carta Fundamental establece que la propiedad de los bienes raíces “rústicos” no podrá ser adquirida por extranjeros en cuyos países de origen los salvadoreños no tengan iguales derechos, excepto cuando se trate de tierras para establecimientos comerciales.
El artículo 122 de la Constitución de Guatemala determina que los extranjeros requieren autorización del Estado para adquirir la propiedad de los bienes inmuebles, pues éstos son reserva territorial del país. Canadá aplica la Investment Canadá de 1985, que prevé que las inversiones extranjeras directas no deben superar los 5 millones de dólares y menos de 50 mil millones de dólares para las inversiones extranjeras indirectas sin autorización legal. El permiso del Estado será necesario cuando, por razones de interés público, el Ministerio de Industria así lo recomiende, aunque será examinada por el Consejo de Ministros.
Estados Unidos aplica la Ley de Revelación de Inversión Extranjera en la Agricultura de 1976, que establece que los extranjeros que adquieran tierras agrícolas con una extensión mayor a 10 acres (4.04 hectáreas) deberán registrar su adquisición dentro de los 90 días siguientes. El estado de Indiana, en aquel país, aplica una restricción para los extranjeros que no tienen intención de naturalizarse como ciudadanos estadunidenses, pues no pueden conservar tierras de más de 320 acres (129.28 hectáreas) por más de cinco años.
Una normatividad similar aplica el estado de Missouri con respecto de los extranjeros y empresas foráneas que buscan adquirir tierras agrícolas. Los propietarios de esos predios que residan en aquel estado están obligados a vender el inmueble en el lapso de dos años si pierden su calidad de residentes. El fértil Iowa, situado en la región centro-oeste de Estados Unidos, permite a los extranjeros adquirir el dominio de todo tipo de tierras bajo el Iowa Code, sin embargo, no los autoriza a poseer tierras para uso agrícola.
La legislación de Corea del Sur prohíbe a los extranjeros comprar tierras, aunque permite a las compañías foráneas adquirir bienes raíces que necesiten para concretar sus operaciones. Las leyes de Dinamarca exigen a los extranjeros autorización previa del Ministerio de Justicia cuando pretenden comprar bienes raíces; y la Land Act de 1965 de Irlanda exige a los extranjeros el permiso de la Comisión de Tierras para comprar o arrendar tierras agrícolas, aunque exime de esa norma a los extranjeros con siete años de residencia continua.
Noruega, por medio de la Norway Concession Act de 1917 –modificada en 1974–, establece que los extranjeros que deseen adquirir tierras requieren autorización del Ministerio de Agricultura e Industria. Finalmente, el caso suizo tiene relieve particular, pues la Ley Federal Suiza sobre Adquisición de Bienes Raíces por Extranjeros (denominada Lex Friedrich) fue objeto de un intento desde el gobierno para derogarla; sin embargo, un referéndum ciudadano votó en contra y, ante la persistencia por modificarla, fue enmendada en 1997.
Con esa modificación, los extranjeros sin permiso de residencia en Suiza que pretendan adquirir inmuebles deberán tener la autorización gubernamental. No obstante, la enmienda incorporada exime a las personas naturales con permiso de residencia por un periodo mayor a un año de la obligación de contar con autorización del gobierno para comprar los bienes raíces que ocupan. Bajo la Lex Friedrich, las autorizaciones de compra o arriendo de no residentes y empresas extranjeras deben solicitarse a las autoridades locales.
Esta transformación en las legislaciones internacionales para acotar el acceso de extranjeros a sus tierras y recursos permite concluir a Raúl Carrancá y Rivas que, si bien la Constitución establece ciertos principios, “acatarlos depende del patriotismo, de la buena fe, de la buena voluntad del Estado y de los propios extranjeros”.
Sin embargo, cuando se detectan abusos del derecho constitucional, el Congreso debe reaccionar inmediatamente –en concreto, la Cámara de Diputados– para presentar una iniciativa de ley que puntualice que, ante un abuso, debe eliminarse la discrecionalidad, indica.
“Es urgentísimo, porque de lo contrario se está solapando la acción que criticamos, y considero que estamos en presencia de un abuso sin discusión del Poder Ejecutivo y corresponde tomar conciencia de esto a la Cámara de Diputados”, concluye el doctor en derecho Raúl Carrancá, merecedor a la Medalla de Oro al Mérito Académico.