El Justo Reclamo

LAS INICIATIVAS PETROLERAS "UN MODELO PRIVATIZADOR"

Las Iniciativas Petroleras

Un modelo privatizador

El 23 de Julio de 2008 un grupo de legisladores del PRI, encabezados por el Senador Manlio Fabio Beltrones y por el Diputado Emilio Gamboa, presentaron ante el Congreso de la Unión una iniciativa para la expedición de una nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos (LOPM), así como un proyecto de decreto para reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo (LRA 27) y de otros cuerpos legales relacionados con el Sector Petrolero Nacional.
El paquete enviado se anunció por sus promotores como una alternativa a la Iniciativa del Ejecutivo Federal, presentada al Congreso de la Unión en Abril de 2008, haciéndose notar en la exposición de motivos que acompañó al envío, que las iniciativas presidenciales "no responden a lo que la sociedad desea y a lo que el sector necesita" por lo que "es indispensable corregirlas". Se declara además haber tomado en cuenta para elaborar la iniciativa correctora las propuestas que "expertos, dirigentes políticos, líderes sociales, académicos y especialistas en cada uno de los temas que se abordaron en los foros de debate sobre la reforma energética".
La exposición de motivos se explaya en hacer notar la gravedad del problema por el que atraviesa PEMEX ya que: "Hay elementos objetivos que permiten calificar la situación de crisis y sobre todo, prever que, de no tomar las medidas que resuelvan los problemas de PEMEX y del sector petrolero, esa crisis afectará las finanzas públicas del país, su economía y la estabilidad social que hasta ahora hemos tenido…Si se permite que se agote el petróleo, perderemos el patrimonio más preciado que tienen México y los mexicanos, y el país sufriría una crisis financiera y económica probablemente mayor que todas las que ha sufrido a partir de la segunda mitad del siglo pasado".
La opinión pública podría esperar que después de la descripción de ese panorama catastrófico, la legislación que la iniciativa Beltrones-Gamboa propone fuera distinta de la contenida en la iniciativa presidencial, para que en rigor se hiciera "la indispensable corrección" a las fallas de esta última. Pero no es el caso. Las expectativas de encontrarnos con una verdadera propuesta alternativa, se ven totalmente frustradas al leerla y enterarnos de un contenido que en realidad no toma en cuenta las opiniones críticas que se expresaron en los debates que siguieron a la publicación de la iniciativa presidencial, sino que coincide con ésta, palabra por palabra, en un alto porcentaje y los cambios existentes no implican modificaciones sustantivas, como veremos más adelante.
La coincidencia de hecho está reconocida en la misma exposición de motivos en la que, entre muchas otras contradicciones en las que incurre, no tiene inconveniente en decir que presenta "una iniciativa del Ley Orgánica para PEMEX en la cual retomamos gran parte del contenido de la iniciativa del Ejecutivo Federal en ésta materia", sin importar que a la vez afirma que ésta no responde a lo que la sociedad desea o a lo que el sector necesita.
En los comentarios que siguen haremos un análisis de las iniciativas gemelas utilizando básicamente el texto de la iniciativa Beltrones-Gamboa por el hecho de ser esta la más reciente y por la pretensión de sus promotores de que corrige las fallas de la iniciativa Calderón. Cuando se den diferencias en el texto haremos la comparación del caso que nos mostrará que tales diferencias son de forma pero no de fondo. Dada la gran coincidencia textual entre las dos iniciativas, los comentarios son aplicables para ambas, en tanto que contienen en su parte sustancial un claro propósito compartido de privatizar:
a).- Los objetivos de PEMEX, b).- La estructura interna de PEMEX: consejo, comités, filiales, y de la industria petrolera en su conjunto. c).-La instrumentación del manejo de PEMEX, incluidos "los bonos ciudadanos", los permisos y contrataciones con terceros.
Hacemos notar que debido a que ambas iniciativas son recurrentes en ciertos temas, tales como la homologación de PEMEX a las prácticas corporativas o la autonomía de gestión de PEMEX respecto al Estado y algunos otros más, los comentarios que siguen tienen que ser también reiterativos respecto a esos mismos temas. El tema a discusión en la revisión de las iniciativas que se hace actualmente en el Congreso es determinar sí las reformas propuestas incluyen o no la privatización de PEMEX. A sabiendas de que existe una resistencia generalizada a que los cambios que se proponen impliquen una violación a lo que la Constitución establece en materia petrolera, la exposición de motivos del paquete legislativo trata de establecer una fachada declaratoria de un pretendido respeto a la Constitución tras el cual se trata de ocultar el hecho de que la privatización no depende únicamente de la participación en el capital de PEMEX por parte de terceros. Sin embargo, los promotores de los cambios tratan de acotar las discusiones al respecto, para que se parta del supuesto de que la privatización depende únicamente de una participación en el capital o en los activos de PEMEX. Tratan de que olvidemos que la Constitución establece que el Estado tendrá no sólo la propiedad, sino también el control de PEMEX, respecto al cual ejercerá un dominio directo, inalienable, imprescriptible, que será parte de la rectoría del desarrollo nacional, y que dicho control, al ser inalienable, no podrá ser transferido, sino que debe ser ejercido directamente por los poderes del Estado, de acuerdo a las atribuciones que la propia Constitución confiere a cada uno de ellos.
A las empresas transnacionales interesadas en el acceso al petróleo mexicano les resulta conveniente no concentrarse en la participación en el capital de PEMEX por varias razones pragmáticas, fáciles de entender desde el punto de vista de los objetivos de una empresa mercantil. En primer lugar habrá que tomar en cuenta que las grandes empresas privadas viven en la etapa del llamado "capitalismo gerencial" en las que los grandes empresarios no necesitan detentar la propiedad de la mayoría de las acciones de las empresas en que se interesan, las que por lo general han obtenido sus recursos de capital a través de colocaciones en bolsa que al hacer una distribución accionaria entre miles de inversionistas, ocasionan una difusión que no da mayoría en lo individual a ninguno de esos inversionistas. Para adaptarse a este esquema los asesores legales y financieros de estos grandes empresarios diseñan esquemas de votación por series y otros mecanismos para, aún sin tener mayoría, lograr el resultado buscado: controlar la composición de los Consejos de Administración en donde se definen objetivos y estrategias y se otorgan contratos de operación y ventas. Esto es fácil de comprobar si recordamos que los empresarios más ricos y exitosos del mundo, no tienen la mayoría de las acciones de las empresas que controlan. Un ejemplo a la mano lo tenemos en lo sucedido el 15 de Septiembre del año en curso, cuando Bank of America, el banco comercial más grande de Estados Unidos por su valor de mercado y Merrill Lynch el banco de inversión más grande de Estados Unidos, dieron a conocer que el primero adquiría al segundo. La negociación la llevaron a cabo en veinticuatro horas los directores de ambas empresas sin que se celebrara una asamblea de accionistas. El mercado y los funcionarios de gobierno norteamericanos lo aceptaron como un hecho consumado, sin que la autoridad de los negociadores fuera cuestionada, aún cuando los acuerdos serán sometidos a ciertas formalizaciones posteriores.
Lo importante es que nos demos cuenta de que la participación en el capital de PEMEX actualmente no es prioritaria para los inversionistas privados que no ven atractivo el comprar acciones de una empresa a la que su dueño le ha dado una estructura en que sus activos están financiados en más de un 95% por un pasivo caro, lo que la coloca virtualmente en quiebra, que está sujeta a un régimen fiscal confiscatorio; que tiene un pasivo laboral altísimo, que está inmersa en un ambiente político complejo; que no ofrece perspectivas próximas de un pago de dividendos y en la que tendrían una capacidad de influencia muy reducida como un potencial accionista minoritario.
Esto no quiere decir que la privatización de PEMEX no sea un objetivo para los intereses petroleros internacionales, sino que este consiste en adquirir su petróleo y no sus acciones, en lograr los beneficios de la privatización a través de contratos y permisos y no de dividendos, de obtener información y ejercer vigilancia a través de la representación de "bonos ciudadanos" sin necesidad de invertir en acciones de dudoso valor.
De acuerdo a los acostumbrados análisis de "costo-beneficio" en los que se basan las estrategias empresariales es claro que les es conveniente promover una privatización que les dé acceso al usufructo de PEMEX, en tanto que la participación en la propiedad pierde importancia, si el esquema privatizador deja vacío de contenido al título de propiedad y los beneficios del usufructo de los hidrocarburos se trasladan a través de permisos y contratos a las empresas trasnacionales y a sus países de origen. Y eso es exactamente lo que "los expertos" – no los que hicieron críticas en los debates – sino otros no identificados, llevaron a cabo. Según la exposición de motivos ellos fueron quienes opinaron a favor de "la conveniencia de dotar de mayor autonomía de gestión a Petróleos Mexicanos". Estos "expertos" no hicieron mas que tratar de dar un disfraz técnico al previo acuerdo político que ya habían tomado los promotores de la iniciativa para, como ellos mismos reconocen en la misma exposición de motivos, hacer un intento por "liberar a PEMEX de la dependencia del gobierno federal que frecuentemente ha resultado nociva para el sector petrolero y para el país…" y que PEMEX no dependa "de la voluntad de los funcionarios públicos en turno en temas tan sustantivos como la exploración, la explotación, la producción, la exportación y la refinación del petróleo". Es decir para privatizarlo. Para cumplir con este propósito han promovido una iniciativa que no da participación en la propiedad pero sí da acceso al control efectivo de las actividades de PEMEX, lo que resulta a la medida de los intereses manifiestos del gobierno norteamericano que ha expresado reiteradamente su necesidad de contar lo mas rápidamente posible con fuentes aseguradas de petróleo que le ayuden a resolver el gran problema representado por el diferencial existente entre su consumo, su producción y sus reservas. El concepto privatizador ha sido también una constante en las recomendaciones del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional para los países con los que establecen convenios.
En múltiples ocasiones se ha utilizado un esquema por el que se trata de mantener a empresas petroleras nacionales como una fachada conveniente para implementar los objetivos de los grandes países industrializados que urgen a los países productores a incrementar sus exportaciones, lo que se ha hecho expreso en más de una ocasión en reuniones del Grupo de los Ocho, como puede leerse, por ejemplo en el comunicado conjunto emitido después de la reunión de ese grupo celebrada en Junio de 2008 en Aomori, Japón. En un reciente artículo editorial del Financial Times de Londres, (Mayo 16 de 2008), se reconoce así en un texto al respecto: "un arreglo internacional puede dar cobertura política a un esquema impopular…la mayor contribución que los países exportadores pueden hacer es invertir más en nueva producción…se debe buscar un trato conveniente con empresas petroleras nacionales tales como PEMEX de México y las grandes compañías petroleras integradas tales como Chevron y British Petroleum".
El acceso a reservas petroleras de países como México es objetivo prioritario de todas las grandes empresas trasnacionales del ramo que ven con alarma la disminución de las suyas en tanto aumentan las de las empresas estatales. Las reservas de México son especialmente atractivas por dos razones: la primera es la cercanía geográfica a los Estados Unidos y la segunda es que México lleva un buen tiempo de ceder a las presiones de Estados Unidos para que lleve al máximo sus exportaciones petroleras como lo prueba el hecho de que aún cuando sus reservas probadas en Diciembre de 2007 representaban menos del 1% del total mundial, México era en cambio el sexto productor de petróleo en el mundo. (The Economist, Diciembre 22 de 2007) Un buen ejemplo de como el propio mercado valúa las reservas se puede observar en el caso de EXXON, la mayor de las petroleras privadas, que a pesar de que reportó recientemente utilidades de 11,680 millones de dólares para el segundo trimestre de este año -las mayores en la historia de una empresa privada- con un monto de ventas superior en un 40% al mismo trimestre del año anterior, el mismo día de la publicación de su reporte vio bajar la cotización de sus acciones en un 4.7%, principalmente por la percepción de los inversionistas de que sus reservas son insuficientes. La tendencia actual de los países con reservas petroleras, lo mismo se trate de Rusia que Venezuela, Ecuador, Bolivia, etc., es recuperar al máximo el control de sus hidrocarburos lo que ha llevado a que en la actualidad el 90% de las reservas mundiales esté en manos de petroleras estatales como resultado de lo que se ha dado en llamar "nacionalismo energético". Pero esta misma tendencia ha ocasionado que los países consumidores encabezados por Estados Unidos utilicen todos los recursos posibles para tratar de asegurar que esas reservas se conviertan en exportaciones que compensen sus déficits de producción. Al respecto podemos citar el reporte Petroleras estatales en América Latina: entre la transnacionalización y la integración publicado en Junio del presente año (Área de Investigaciones Interdisciplinarias del CCC, Buenos Aires): "… las exigencias de las políticas neoliberales del consenso de Washington y sus empresas petroleras fueron uno de los principales objetivos de las "reformas pro-mercado". Luego de la salida de la crisis de la deuda (padecida particularmente por Brasil, México y Argentina) la intervención de los organismos internacionales de crédito (especialmente el Fondo Monetario Internacional) como gendarmes de las finanzas internacionales logró imponer las políticas neoliberales en toda América Latina. Las "reformas" que "planteaban el retiro del Estado de la economía" para dar lugar a que el mercado distribuyera "eficientemente" los recursos, modificaron fuertemente las estructuras socioeconómicas de todos los países de América Latina… Uno de los principales objetivos de este plan desindustrializador y dependiente fue el sector hidrocarburifero. Tanto el FMI como el Banco Mundial presionaron por la "apertura" y "eficiencia" en los mercados de petróleo y gas que no significaba otra cosa que la privatización (total o parcial) de las empresas estatales y la derogación de las regulaciones de cada país, permitiendo que las petroleras internacionales tuvieran la libertad de obtener ganancias extraordinarias.
El objetivo de las reformas era quitar todo carácter de bien estratégico al petróleo y a la energía en general. Su único valor debía ser el valor económico, desconociendo sus características de recurso natural no renovable e insumo económico básico".
Queda claro que en el enfrentamiento entre la tendencia a favor del "nacionalismo energético" que promueve a las petroleras estatales y las "reformas pro-mercado" que buscan la privatización, los autores de las iniciativas se han alineado con éstas últimas. Como prueba podemos leer lo siguiente en la exposición de motivos de la iniciativa Beltrones-Gamboa, en un capítulo cuyo título es por demás significativo: "Modernizar el régimen de contratación de obras y servicios de Petróleos Mexicanos, para que opere con instrumentos tal y como los requiere la industria petrolera". (Exp. de motivos, inciso 4) "…Partimos de una cuidadosa interpretación armónica (de los artículos 25, 27 y 28 constitucionales) respecto a lo que debe entenderse por explotación así como el bien subyacente que es la renta petrolera…
La renta petrolera es la que se obtiene por la venta de hidrocarburos menos todos los costos económicos para extraerlos en los que incurra Petróleos Mexicanos por sí o a través de terceros…
Este término de renta petrolera corresponde a la convención internacional y a la teoría económica que establece que las riquezas naturales tienen un valor intrínseco equivalente al precio que tienen en el mercado…
De aquí se concluye que una riqueza natural no tiene valor mientras se encuentre en el subsuelo". El concepto privatizador queda totalmente establecido por declaración propia, en total concordancia con los lineamientos del FMI, el Banco Mundial y demás "expertos" internacionales. Aún cuando se pretenda que se hace una interpretación de los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución lo que se hace en realidad es proponer una asimilación expresa a "las mejores prácticas de la industria petrolera internacional", al declarar: a).- Que el bien subyacente al que se refiere la Constitución es una renta petrolera. b).- Que el término renta petrolera establece que el valor de las riquezas naturales es el de su precio de mercado. Y para que no existan dudas llegan a afirmar que una riqueza natural no tiene valor para la Nación mientras se encuentre en su subsuelo. c).- Que la interpretación de la Constitución debe supeditarse a lo que digan la convención internacional y la teoría económica. Obviamente la teoría económica a la que se alude en este contexto es la teoría neoliberal prevaleciente en el sector privado. La afirmación de que "el bien subyacente al que se refiere la Constitución es la renta petrolera" es totalmente gratuita, no tiene base alguna: la Constitución no habla de rentas, sino de los objetivos mucho más amplios de una empresa pública encargada del desarrollo de una industria petrolera que sea parte de un plan nacional de desarrollo. La definición de una "renta petrolera" en términos de la "convención internacional y de la teoría económica" puede ser aplicable a empresas mercantiles privadas, pero no tiene porque homologarse con los objetivos distintos que la Constitución establece para PEMEX. Para entender lo que la Constitución realmente establece en materia petrolera nada mejor que acudir a la exposición de motivos que acompañó la promulgación de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo de Petróleo, actualmente vigente y que es como tal, parte de la Ley Suprema de la Unión:
"El conocimiento de las necesidades actuales del país y una mínima previsión del futuro de México, requieren que las actividades de una industria de importancia tan vital para la Nación sean no solamente controladas por el Gobierno sino monopolizadas por el Estado, pues la explotación de un recurso natural como el petróleo que no puede ser renovado y que significa un factor esencial y determinante en el progreso de México debe inspirarse en un fin de interés general y no estar sometida al arbitrio de intereses privados que por cualquier causa, lícita o no, pudieran interferir el adecuado desenvolvimiento de la industria petrolera… el Gobierno debe abocarse directamente a la explotación integral del petróleo…manteniendo un volumen de reservas que cubran las necesidades futuras del país y determine los excedentes que sea conveniente exportar…", y continua diciendo que "es indispensable que la Ley Reglamentaria defina, el alcance de las atribuciones del Estado con relación a la petroquímica y a la empresa de propiedad pública que maneja la industria petrolera nacional , a fin de que no acontezca que por falta de una disposición expresa en el cuerpo de la ley, llegue a realizarse aquello mismo que se quiso evitar con la reforma constitucional de 1939, o sea que continúen formándose y vigorizándose intereses privados que es de presumirse que llegaran a ser sino antagónicos a lo menos distintos de los intereses generales"…"De otra manera no será posible formalizar un proceso regular de producción, ni el Gobierno estará en actitud de conocer las reservas petroleras nacionales y de adoptar una acertada política de conservación que asegure, tanto a las generaciones actuales como a las futuras, la estabilidad y el máximo beneficio que tienen derecho a esperar en los suministros de petróleo y sus derivados; preocupación de la que no puede despojarse el Gobierno a menos de desdeñar derechos primordiales de la Nación e intereses vitales del país". Como se desprende de lo aquí citado la interpretación Beltrones-Gamboa es no sólo distinta, sino conflictiva con la contenida en la actual Ley Reglamentaria.
La interpretación de la iniciativa Beltrones-Gamboa entra inclusive en conflicto con textos del Programa de Acción del Partido Revolucionario Institucional al que pertenecen sus autores. En dicho Programa de Acción que sirvió de base a la reciente Asamblea del PRI, se determina que: "En nuestro país el petróleo ha sido palanca fundamental del desarrollo nacional. Por eso el PRI se pronuncia por mantener la rectoría del Estado en la materia y el principio de una industria petrolera nacional integrada de conformidad con lo establecido en las Artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (inciso 293)…El objetivo es garantizar la seguridad energética del país y ofrecer productos y servicios suficientes, oportunos, de calidad y competitivos para todos los mexicanos, esto implica que es necesario mantener la propiedad, la dirección, el control y el usufructo del Estado en PEMEX (inciso 294)… …"La reforma que nuestro partido debe defender, especificará claramente las responsabilidades de quienes definen la estrategia energética de reguladores y de operadores, para que tomen en cuenta el potencial del país y sus posibilidades reales (inciso 295)…Rechazamos cualquier procedimiento que pretenda de manera subrepticia ceder la planeación y operación de las actividades propias de PEMEX, el control de su mercado y el usufructo de la renta petrolera (inciso 296) ….Impulsaremos una reforma integral y a fondo con el propósito de que México cuente con seguridad energética de largo plazo y pueda ejercer plenamente su soberanía; que optimice los beneficios de las diversas actividades del sector a favor del país; que los recursos energéticos se utilicen como palanca del desarrollo; que favorezca una auténtica política de Estado…".Como se ve, el Programa de Acción del PRI supone que los legisladores de ese partido darán apoyo a una reforma petrolera con una visión mucho más amplia que una meramente rentista que homologue a PEMEX con las petroleras privadas. Se reconoce que su valor estratégico a largo plazo es fundamental. Dice el Programa de Acción que la reforma que defiende interpreta los artículos constitucionales en el sentido de que el objetivo es "una industria petrolera nacional integrada" y repite que lo que se tiene que buscar es garantizar la "seguridad energética del país". En ningún momento habla de un objetivo centrado en la obtención de una renta ni de que el petróleo no tenga más valor que "el equivalente a su precio de mercado", ni niega su valor como reserva contenida en el subsuelo del país.
Desafortunadamente, las declaraciones del Programa de Acción del PRI se quedarán en eso, en declaraciones, si contra ellas prevalece el contenido de la iniciativa Beltrones-Gamboa que va directamente en su contra, como veremos a continuación:
Definición del Problema
Empecemos por el reconocimiento expreso que la propia iniciativa hace en su exposición de motivos de que los problemas de PEMEX se originan fundamentalmente en el hecho de que: "A pesar de que PEMEX genera grandes excedentes financieros, los entrega al fisco como impuestos; es la empresa petrolera con más carga fiscal en el mundo. Paga todas las utilidades que obtiene y en años recientes, llegó a pagar impuestos hasta por el 140% de sus utilidades. Esos cobros excesivos del fisco han ocurrido en especial en los últimos 10 años motivando el sobreendeudamiento de PEMEX: debe el 95% de los activos con que trabaja… por supuesto, el gobierno jamás ha aportado capital a PEMEX. Petróleos Mexicanos ha tenido que endeudarse para cubrir sus excesivos impuestos, para ayudar a un equilibrio general de las finanzas federales y para ir pagando cada vez más intereses de su deuda… en ese contexto PEMEX no puede invertir para modernizar sus instalaciones que se van quedando obsoletas, disminuyendo su productividad y sin poder responder a los cambios del mercado. Más aún, se descuida el indispensable mantenimiento causando continuos accidentes, interrupciones en la producción, costos adicionales y, en general reduciendo su eficiencia. El gobierno federal debe asumir una parte de los pasivos del organismo y colaborar con PEMEX a hacer frente al pasivo laboral y las deudas por los PYDIREGAS, que PEMEX tuvo que adquirir por los altos impuestos que fue obligado a pagar al fisco. Si no somos capaces de que el fisco le permita contar gradualmente con más recursos, así como de utilizar sus propios excedentes para su modernización y fortalecimiento, PEMEX acabará extinguiéndose por inanición y el país y todos los mexicanos sufriremos las consecuencias". El problema ha quedado definido en la propia iniciativa con una claridad meridiana y el más mínimo respeto a una relación lógica entre causas y efectos nos llevaría a suponer que las soluciones que ahí se proponen deberían incluir:
a).- Una disminución de los impuestos y derechos que están en la raíz del problemas.
b).- Una capitalización para PEMEX que le permita disminuir su pasivo y que corrija una visión distorsionada e injusta de que se trata de una empresa virtualmente quebrada.
c).- Una retención de utilidades que le permita operar como una empresa autosuficiente, capaz de un mantenimiento y de un crecimiento sano, al quedar dotada con los recursos necesarios para la capacitación de su personal y la adquisición de tecnología y equipo adecuado al desarrollo de una industria petrolera. Las soluciones deberían respetar también el espíritu y la letra de los artículos constitucionales que establecen que el Estado Mexicano ejercerá en forma directa, exclusiva y excluyente la exploración, extracción y explotación integral del petróleo, por conducto de Petróleos Mexicanos, organismo que estará sujeto a la propiedad y al control del Gobierno Federal.

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