A tres meses de presentar las conclusiones del Monitoreo y Vínculo con el Poder Legislativo de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, Itzel Checa Gutiérrez, Haydeé Pérez Garrido y Melissa Ortiz Massó, investigadoras y responsables del proyecto, concluyen que la LX Legislatura presenta un balance deficiente en derechos humanos, presupuesto y cuenta pública, y equidad y género. Pese a la importancia de los temas, en la Cámara de Diputados los avances son mínimos, observan.
Al inicio de la LX Legislatura, la Comisión de Justicia y Derechos Humanos fue dividida para “fortalecer la capacidad de acción de cada una”, según se desprende del boletín 0193 de la Cámara de Diputados; sin embargo, advierte Itzel Checa Gutiérrez, los derechos humanos no fueron una prioridad.
Déficit en derechos humanos
La investigadora de Fundar define que el respeto a esas garantías es uno de los pilares básicos en el Estado para alcanzar el imperio de la ley y una democracia sólida. Describe que al darle un estatus diferenciado, la cámara contribuyó en ese sentido, sobre todo en un contexto de endurecimiento de las políticas de seguridad pública, de estigmatización de la protesta social, de indefensión, de resoluciones judiciales y de comisiones que no garantizan la función de salvaguarda y defensa de los derechos humanos.
Sin embargo, indica, la comisión no sorteó los retos de la mejor manera. Aunque incluido en la reforma del Estado, la reforma constitucional en derechos humanos no se logró. Se planteaba modificar el artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para incorporar la obligación del Estado a respetar los derechos humanos; se introdujo el principio de privilegiar la norma que proteja más esas garantías; se estableció que un principio de la política exterior debe ser el respeto a derechos humanos, y que un extranjero puede tener libre audiencia antes de ser expulsado del país (siempre que sea frente a una instancia administrativa y la decisión sea inapelable); además de disponer que las comisiones estatales tengan autonomía presupuestaria y de gestión.
El alto comisionado de las Naciones Unidas firmó un convenio de colaboración con el Congreso de la Unión, que tenía como objetivo impulsar la reforma. La investigadora menciona que organizaciones civiles y académicas hicieron una propuesta que, aunque mínima, contemplaba cuatro ejes: conceptualización y fortalecimiento de los derechos humanos, obligaciones del Estado, jerarquía a los tratados internacionales y principios de protección como la no discriminación, la igualdad, la progresividad y la universalidad.
Otro eje fue la revisión y armonización de los derechos contenidos en el marco legal con los tratados internacionales; el fortalecimiento de los mecanismos en materia judicial y de organismos públicos, y la inclusión de la perspectiva de género.
Pese a las 93 propuestas realizadas, la iniciativa se estancó. Checa Gutiérrez considera que la reforma realizada no cubre con los mínimos suficientes para decir que sea integral: “Al final quedaron cinco artículos que es una base muy minúscula para las obligaciones que tiene México en el exterior”.
Opina que algunas reformas violan los principios del debido proceso, como la de la expulsión de extranjeros, mientras que otras son contradictorias, pues se privilegia la norma que proteja mejor los derechos humanos, mientras existen otras que no los respetan, como las modificaciones en materia judicial y penal, aprobadas también por esta legislatura: “Los partidos políticos tienen sus prioridades y se puede notar en las reformas que se realizaron: en el sistema de seguridad pública y las de justicia penal. So pretexto de ellas, hay medidas muy regresivas y que restringen la vigencia de los derechos humanos. La reforma en esa materia no hace un contrapeso efectivo para contrarrestar las facultades excesivas al Ejército ni los abusos que otras reformas proponen”.
Advierte que la modificación no se discutió en el seno de la comisión. En su lugar, relata, se tuvieron que conseguir las firmas en los pasillos y en las oficinas de los integrantes: “Vemos una actividad poco profesional con deficiencias de este sistema de comisiones que no permiten que se logre de la mejor manera el trabajo”.
Ejemplifica que la Comisión de Derechos Humanos se reunió sólo ocho veces con el quórum reglamentario durante la legislatura. Por ley, explica, tuvo que convocar cada mes a una sesión ordinaria y si bien sí se cumplió, sólo en ocho hubo el número de legisladores necesario para tomar acuerdos.
Al respecto, la investigadora opina que no fueron asuntos tan transcendentales ni se discutieron reformas sustantivas: “Únicamente implicaron las comparecencias de algunos funcionarios y éstas se dieron en un marco donde los integrantes no cuestionaron los temas que se trataban: la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca y Ernestina Ascencio”.
En el primer caso, comenta, el ombudsman nacional José Luis Soberanes rindió un informe sobre las violaciones, y los integrantes no lo cuestionaron, no hicieron un análisis posterior ni llamaron a comparecer a los supuestos responsables. Asegura que en el caso de la mujer que fue supuestamente violada y asesinada por elementos militares en Zongolica, Veracruz, fue la misma tónica: “No asumieron con responsabilidad el hacer un contrapeso en los abusos de poder”.
Comenta que en el trabajo legislativo, la comisión no terminó con todos los asuntos que le fueron turnados, y por no contar con el quórum suficiente no hubo oportunidad de presentar los dictámenes ante el pleno; por lo que no se tradujo en leyes sustantivas.
Otro asunto que debía trabajar la legislatura, era analizar el informe rendido por el titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos; sin embargo, no lo hizo. Tampoco, dice, las funciones de control se realizaron de la mejor manera, pues hubo deficiencias y una participación poco activa de los diputados.
Presupuesto y cuenta pública, sin control
Encargada de aprobar el Presupuesto de Egresos, la Ley de Ingresos, las cuentas públicas y dar seguimiento al ejercicio de los recursos, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública “no cumplió con su función de control”, advierte Haydeé Pérez Garrido.
La investigadora de Fundar observa centralización y opacidad en la negociación del presupuesto. Expone que con la entrada en vigor de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria los procesos de negociación habían empezado a realizarse de manera más ordenada. Sin embargo, para este año hubo retrocesos. En los últimos 15 días de aprobación se cerraron las puertas para la ciudadanía y los medios, y se realizó el intercambio político.
Sobre la negociación del presupuesto, apunta que fue compleja, pues a la mitad la propuesta del Ejecutivo se inscribió en una política anticíclica o de inversión en infraestructura para contrarrestar la crisis económica. Aprobados por el pleno, los recursos no fueron ejercidos, según se observa en el primer informe trimestral.
Advierte que ese presupuesto sería designado a educación, salud y agricultura: “Se entrega el informe y la cámara no ha hecho nada con él. Parece como si los diputados ya hubieran concluido su mandato y no estuvieran interesados en llamar a comparecer a los responsables de que los recursos no se estén ejerciendo”.
Uno de los “puntos más álgidos en el trabajo legislativo”, según la especialista, es el rezago de la comisión en dictaminar las cuentas públicas a partir de 2002.
En su artículo “La cuenta pública: ¿pan y circo o rendición de cuentas?”, de mayo de 2009, menciona que la comisión tenía como obligación emitir un dictamen para su votación a más tardar seis meses después de recibida la cuenta pública, el 30 de septiembre de 2004.
A cuatro meses de que terminara su mandato, la actual legislatura discutió y rechazó las cuentas de 2002 y 2003 por considerar que hubo mal uso de recursos. Un proceso que debió durar un año nueve meses, tardó seis años ocho meses en llegar al pleno para su discusión. Probablemente, dice Pérez Garrido en su artículo, el dictamen de las revisiones se herede a la LXI Legislatura.
“El Poder Legislativo, al postergar su tarea de revisión, incumple uno de sus mandatos constitucionales: aquel que le otorga la facultad para controlar a los otros poderes del Estado. La consecuencia directa de esto es inhabilitar un ejercicio efectivo de rendición de cuentas horizontal y vertical, es decir, entre poderes y hacia la ciudadanía, respectivamente”, concluye.
Después de que la Auditoría Superior de la Federación hizo su revisión y fiscalización, a decir de la investigadora en entrevista, y pese a haber malversación, falta de transparencia y un problema sistémico de subejercicios, el Poder Legislativo nuevamente falla en su función de control del Ejecutivo, dejando que esas faltas queden en la impunidad.
Equidad y género
Melissa Ortiz Massó describe que el Estado mexicano tiene una deuda con las mujeres en varios temas. Relata que la Comisión de Equidad y Género entra en un momento de encono político, pero “con ciertos avances sustanciales”.
Dos de ellos, enuncia, fueron la Ley General de Acceso a una Vida Libre de Violencia y la Ley General de Igualdad entre Hombres y Mujeres, que le permitieron a la comisión comenzar un trabajo integral con los poderes Ejecutivo, Judicial y Legislativo, y en la articulación de políticas públicas. Expone que fue una comisión que también se enfocó en el presupuesto etiquetado y dirigido a mujeres en el tema de salud, educación, campo y violencia.
No obstante, observa, quedaron muchos pendientes y se alcanzaron los mínimos indispensables. Define que la comisión es sui géneris, porque a diferencia de otras pretende abarcar una cantidad de temas que para 30 integrantes es demasiado.
“Los resultados no son los idóneos, son resultados desde el análisis de corto plazo, limitados, que responden a intereses particulares y no necesariamente de la población. En el término de equidad y género, las deudas tienen que ver con eso”.
De este modo, expone, en el tema de salud sexual y reproductiva prepondera una visión conservadora, donde la mujer no tiene alcance a derechos. La investigadora apunta que en igualdad laboral, de presupuesto con visión de género y acceso a justicia tampoco hubo progresos.
En tanto que en el acceso a la política y a puestos públicos, en la composición del propio legislativo, hay retrocesos: “A los propios partidos políticos les cuesta cumplir. Es más, hay que asignarles cuotas para que las mujeres lleguen al poder. Aun asignando estas cuotas, las incumplen o hacen triquiñuelas para meter a candidatas en los últimos lugares de la lista plurinominal”.
Indica que el modelo de política pública no necesariamente se ha construido para que haya igual acceso e iguales derechos entre hombres y mujeres. Sostiene que la sociedad mexicana está preparada para más avances y que el Legislativo “se está viendo corto”.
Opacidad
El sistema político, refiere Itzel Checa Gutiérrez, se caracterizó por 71 años de un presidencialismo que desdibujó al Poder Legislativo y lo supeditó a los intereses del Ejecutivo. Subraya que la legislatura debe jugar el papel de contrapeso y control entre los poderes.
Melissa Ortiz Massó resalta que una de las principales razones para vigilar el trabajo legislativo es que es el poder más cercano a la ciudadanía; no obstante, señala, en esta vinculación no hay transparencia que facilite conocer cómo se construye la política pública y qué hacen los legisladores para representar los intereses de la población.
Describe que la información es muy limitada, por lo que la ciudadanía no puede conocer ni participar de esos procesos: “No hay posibilidades para opinar y esa participación sólo se da con el voto”. Por ello, expone que la importancia del monitoreo es que permite observar cuáles son las buenas y las malas prácticas e incluir mecanismos de participación que permitan una representación efectiva de los intereses.
Las investigadoras opinan que el Poder Legislativo da cuenta muy poco de sus acciones y decisiones, y bajo qué criterios lo hace. Para Checa Gutiérrez la rendición de cuentas no debe ir dirigida sólo a la ciudadanía, sino a los otros poderes y organismos autónomos, “que sirvan de control para mejorar las prácticas y las políticas públicas”.
Al inicio de la LX Legislatura, la Comisión de Justicia y Derechos Humanos fue dividida para “fortalecer la capacidad de acción de cada una”, según se desprende del boletín 0193 de la Cámara de Diputados; sin embargo, advierte Itzel Checa Gutiérrez, los derechos humanos no fueron una prioridad.
Déficit en derechos humanos
La investigadora de Fundar define que el respeto a esas garantías es uno de los pilares básicos en el Estado para alcanzar el imperio de la ley y una democracia sólida. Describe que al darle un estatus diferenciado, la cámara contribuyó en ese sentido, sobre todo en un contexto de endurecimiento de las políticas de seguridad pública, de estigmatización de la protesta social, de indefensión, de resoluciones judiciales y de comisiones que no garantizan la función de salvaguarda y defensa de los derechos humanos.
Sin embargo, indica, la comisión no sorteó los retos de la mejor manera. Aunque incluido en la reforma del Estado, la reforma constitucional en derechos humanos no se logró. Se planteaba modificar el artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para incorporar la obligación del Estado a respetar los derechos humanos; se introdujo el principio de privilegiar la norma que proteja más esas garantías; se estableció que un principio de la política exterior debe ser el respeto a derechos humanos, y que un extranjero puede tener libre audiencia antes de ser expulsado del país (siempre que sea frente a una instancia administrativa y la decisión sea inapelable); además de disponer que las comisiones estatales tengan autonomía presupuestaria y de gestión.
El alto comisionado de las Naciones Unidas firmó un convenio de colaboración con el Congreso de la Unión, que tenía como objetivo impulsar la reforma. La investigadora menciona que organizaciones civiles y académicas hicieron una propuesta que, aunque mínima, contemplaba cuatro ejes: conceptualización y fortalecimiento de los derechos humanos, obligaciones del Estado, jerarquía a los tratados internacionales y principios de protección como la no discriminación, la igualdad, la progresividad y la universalidad.
Otro eje fue la revisión y armonización de los derechos contenidos en el marco legal con los tratados internacionales; el fortalecimiento de los mecanismos en materia judicial y de organismos públicos, y la inclusión de la perspectiva de género.
Pese a las 93 propuestas realizadas, la iniciativa se estancó. Checa Gutiérrez considera que la reforma realizada no cubre con los mínimos suficientes para decir que sea integral: “Al final quedaron cinco artículos que es una base muy minúscula para las obligaciones que tiene México en el exterior”.
Opina que algunas reformas violan los principios del debido proceso, como la de la expulsión de extranjeros, mientras que otras son contradictorias, pues se privilegia la norma que proteja mejor los derechos humanos, mientras existen otras que no los respetan, como las modificaciones en materia judicial y penal, aprobadas también por esta legislatura: “Los partidos políticos tienen sus prioridades y se puede notar en las reformas que se realizaron: en el sistema de seguridad pública y las de justicia penal. So pretexto de ellas, hay medidas muy regresivas y que restringen la vigencia de los derechos humanos. La reforma en esa materia no hace un contrapeso efectivo para contrarrestar las facultades excesivas al Ejército ni los abusos que otras reformas proponen”.
Advierte que la modificación no se discutió en el seno de la comisión. En su lugar, relata, se tuvieron que conseguir las firmas en los pasillos y en las oficinas de los integrantes: “Vemos una actividad poco profesional con deficiencias de este sistema de comisiones que no permiten que se logre de la mejor manera el trabajo”.
Ejemplifica que la Comisión de Derechos Humanos se reunió sólo ocho veces con el quórum reglamentario durante la legislatura. Por ley, explica, tuvo que convocar cada mes a una sesión ordinaria y si bien sí se cumplió, sólo en ocho hubo el número de legisladores necesario para tomar acuerdos.
Al respecto, la investigadora opina que no fueron asuntos tan transcendentales ni se discutieron reformas sustantivas: “Únicamente implicaron las comparecencias de algunos funcionarios y éstas se dieron en un marco donde los integrantes no cuestionaron los temas que se trataban: la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca y Ernestina Ascencio”.
En el primer caso, comenta, el ombudsman nacional José Luis Soberanes rindió un informe sobre las violaciones, y los integrantes no lo cuestionaron, no hicieron un análisis posterior ni llamaron a comparecer a los supuestos responsables. Asegura que en el caso de la mujer que fue supuestamente violada y asesinada por elementos militares en Zongolica, Veracruz, fue la misma tónica: “No asumieron con responsabilidad el hacer un contrapeso en los abusos de poder”.
Comenta que en el trabajo legislativo, la comisión no terminó con todos los asuntos que le fueron turnados, y por no contar con el quórum suficiente no hubo oportunidad de presentar los dictámenes ante el pleno; por lo que no se tradujo en leyes sustantivas.
Otro asunto que debía trabajar la legislatura, era analizar el informe rendido por el titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos; sin embargo, no lo hizo. Tampoco, dice, las funciones de control se realizaron de la mejor manera, pues hubo deficiencias y una participación poco activa de los diputados.
Presupuesto y cuenta pública, sin control
Encargada de aprobar el Presupuesto de Egresos, la Ley de Ingresos, las cuentas públicas y dar seguimiento al ejercicio de los recursos, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública “no cumplió con su función de control”, advierte Haydeé Pérez Garrido.
La investigadora de Fundar observa centralización y opacidad en la negociación del presupuesto. Expone que con la entrada en vigor de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria los procesos de negociación habían empezado a realizarse de manera más ordenada. Sin embargo, para este año hubo retrocesos. En los últimos 15 días de aprobación se cerraron las puertas para la ciudadanía y los medios, y se realizó el intercambio político.
Sobre la negociación del presupuesto, apunta que fue compleja, pues a la mitad la propuesta del Ejecutivo se inscribió en una política anticíclica o de inversión en infraestructura para contrarrestar la crisis económica. Aprobados por el pleno, los recursos no fueron ejercidos, según se observa en el primer informe trimestral.
Advierte que ese presupuesto sería designado a educación, salud y agricultura: “Se entrega el informe y la cámara no ha hecho nada con él. Parece como si los diputados ya hubieran concluido su mandato y no estuvieran interesados en llamar a comparecer a los responsables de que los recursos no se estén ejerciendo”.
Uno de los “puntos más álgidos en el trabajo legislativo”, según la especialista, es el rezago de la comisión en dictaminar las cuentas públicas a partir de 2002.
En su artículo “La cuenta pública: ¿pan y circo o rendición de cuentas?”, de mayo de 2009, menciona que la comisión tenía como obligación emitir un dictamen para su votación a más tardar seis meses después de recibida la cuenta pública, el 30 de septiembre de 2004.
A cuatro meses de que terminara su mandato, la actual legislatura discutió y rechazó las cuentas de 2002 y 2003 por considerar que hubo mal uso de recursos. Un proceso que debió durar un año nueve meses, tardó seis años ocho meses en llegar al pleno para su discusión. Probablemente, dice Pérez Garrido en su artículo, el dictamen de las revisiones se herede a la LXI Legislatura.
“El Poder Legislativo, al postergar su tarea de revisión, incumple uno de sus mandatos constitucionales: aquel que le otorga la facultad para controlar a los otros poderes del Estado. La consecuencia directa de esto es inhabilitar un ejercicio efectivo de rendición de cuentas horizontal y vertical, es decir, entre poderes y hacia la ciudadanía, respectivamente”, concluye.
Después de que la Auditoría Superior de la Federación hizo su revisión y fiscalización, a decir de la investigadora en entrevista, y pese a haber malversación, falta de transparencia y un problema sistémico de subejercicios, el Poder Legislativo nuevamente falla en su función de control del Ejecutivo, dejando que esas faltas queden en la impunidad.
Equidad y género
Melissa Ortiz Massó describe que el Estado mexicano tiene una deuda con las mujeres en varios temas. Relata que la Comisión de Equidad y Género entra en un momento de encono político, pero “con ciertos avances sustanciales”.
Dos de ellos, enuncia, fueron la Ley General de Acceso a una Vida Libre de Violencia y la Ley General de Igualdad entre Hombres y Mujeres, que le permitieron a la comisión comenzar un trabajo integral con los poderes Ejecutivo, Judicial y Legislativo, y en la articulación de políticas públicas. Expone que fue una comisión que también se enfocó en el presupuesto etiquetado y dirigido a mujeres en el tema de salud, educación, campo y violencia.
No obstante, observa, quedaron muchos pendientes y se alcanzaron los mínimos indispensables. Define que la comisión es sui géneris, porque a diferencia de otras pretende abarcar una cantidad de temas que para 30 integrantes es demasiado.
“Los resultados no son los idóneos, son resultados desde el análisis de corto plazo, limitados, que responden a intereses particulares y no necesariamente de la población. En el término de equidad y género, las deudas tienen que ver con eso”.
De este modo, expone, en el tema de salud sexual y reproductiva prepondera una visión conservadora, donde la mujer no tiene alcance a derechos. La investigadora apunta que en igualdad laboral, de presupuesto con visión de género y acceso a justicia tampoco hubo progresos.
En tanto que en el acceso a la política y a puestos públicos, en la composición del propio legislativo, hay retrocesos: “A los propios partidos políticos les cuesta cumplir. Es más, hay que asignarles cuotas para que las mujeres lleguen al poder. Aun asignando estas cuotas, las incumplen o hacen triquiñuelas para meter a candidatas en los últimos lugares de la lista plurinominal”.
Indica que el modelo de política pública no necesariamente se ha construido para que haya igual acceso e iguales derechos entre hombres y mujeres. Sostiene que la sociedad mexicana está preparada para más avances y que el Legislativo “se está viendo corto”.
Opacidad
El sistema político, refiere Itzel Checa Gutiérrez, se caracterizó por 71 años de un presidencialismo que desdibujó al Poder Legislativo y lo supeditó a los intereses del Ejecutivo. Subraya que la legislatura debe jugar el papel de contrapeso y control entre los poderes.
Melissa Ortiz Massó resalta que una de las principales razones para vigilar el trabajo legislativo es que es el poder más cercano a la ciudadanía; no obstante, señala, en esta vinculación no hay transparencia que facilite conocer cómo se construye la política pública y qué hacen los legisladores para representar los intereses de la población.
Describe que la información es muy limitada, por lo que la ciudadanía no puede conocer ni participar de esos procesos: “No hay posibilidades para opinar y esa participación sólo se da con el voto”. Por ello, expone que la importancia del monitoreo es que permite observar cuáles son las buenas y las malas prácticas e incluir mecanismos de participación que permitan una representación efectiva de los intereses.
Las investigadoras opinan que el Poder Legislativo da cuenta muy poco de sus acciones y decisiones, y bajo qué criterios lo hace. Para Checa Gutiérrez la rendición de cuentas no debe ir dirigida sólo a la ciudadanía, sino a los otros poderes y organismos autónomos, “que sirvan de control para mejorar las prácticas y las políticas públicas”.
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