El Justo Reclamo

Inacción y precipitación

El Congreso, desbordado

Jesús Cantú

La inoperancia de las disposiciones que rigen la vida interior del Congreso de la Unión y las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, así como la limitada posibilidad de impugnar la inconstitucionalidad de una ley, dejan en absoluto estado de indefensión a las minorías, que nada pueden hacer ante los atropellos (aprobación precipitada de leyes o inacción frente a las iniciativas) de las mayorías en el Congreso.El 11 de abril pasado los legisladores del Frente Amplio Progresista ocuparon las tribunas de las cámaras de Diputados y Senadores, y las mantuvieron así durante 14 días, para impedir la aprobación de la iniciativa de reforma petrolera que el Ejecutivo federal presentó ante el Senado de la República el 8 de abril. Las reacciones fueron inmediatas, e incluyeron desde la condena en los medios de comunicación masiva hasta denuncias legales para sancionar a los responsables de la toma de tribunas. Sin embargo, sin pretender justificar la acción de los legisladores, la causa de ella se encuentra en las propias leyes que regulan el proceso legislativo. La ausencia de reglas claras permite tanto la aprobación casi inmediata y sin discusión de iniciativas como el congelamiento de otras, que jamás son siquiera dictaminadas. Un ejemplo muy significativo de lo primero fue la aprobación en la Cámara de Diputados de la llamada Ley Televisa, en diciembre de 2005. Y en cuanto a lo segundo, son innumerables las iniciativas de legisladores que se quedan archivadas en las diversas comisiones del Congreso, e inclusive iniciativas presidenciales y hasta minutas que, aprobadas en una de las cámaras, no dan el siguiente paso.Esto mismo sucede con las solicitudes de juicios de declaración de procedencia en contra de funcionarios públicos, que lo mismo pueden desahogarse en siete meses y medio, como fue el caso de René Bejarano, que no presentarse jamás al pleno –a pesar de estar dictaminadas–, como sucedió con la relativa a Ricardo Aldana.Múltiples han sido las iniciativas presidenciales que han sido aprobadas en automático por el Congreso de la Unión, como las reformas a los sistemas de pensiones del IMSS y del ISSSTE, o el caso más representativo de las aprobaciones atropelladas y sin discusión: las leyes de Telecomunicaciones y de Radio y Televisión en la Cámara de Diputados. El 22 de noviembre de 2005 el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dio cuenta de que el diputado priista Miguel Lucero Palma entregó la iniciativa y, sin mayor trámite, la turnó a las Comisiones Unidas de Comunicaciones y de Radio, Televisión y Cinematografía que, conforme al dictamen, la discutieron y aprobaron el 29 de noviembre. El primero de diciembre, es decir, 10 días después de iniciado el proceso, el pleno aprobó por unanimidad las reformas.El asunto, que después obligó a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a convocar a expertos y dedicarle varias semanas para allegarse la información pertinente, fue aprobado en comisiones en unas horas (o minutos, pues ni siquiera se conoce la minuta de la sesión de las Comisiones Unidas), y en el pleno no mereció una sola palabra, a favor o en contra, de parte de ninguno de los dipu-tados, ni siquiera del autor de la iniciativa o el presidente de alguna de las dos comisiones dictaminadoras.Afortunadamente en ese caso fue posible interponer la acción de inconstitucionalidad porque en el Senado se logró reunir a medio centenar de legisladores de diversos partidos que aceptaron firmarla.Pero, en sentido contrario, el 29 de marzo de 2004 el entonces presidente Vicente Fox envió a la Cámara de Senadores dos iniciativas de reformas, una constitucional y otra legal. El Senado las recibió el 1 de abril y las turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia, y de Estudios Legislativos. Las iniciativas nunca fueron dictaminadas en su totalidad, y los senadores tomaron algunas partes de ellas para elevarlas al pleno. En agosto de 2005 (17 meses después de que llegaron las iniciativas), el entonces senador priista Antonio García Torres declaraba a La Jornada: “no se puede sacar al vapor un proyecto que cambia por completo el sistema penal mexicano”, y justificaba el hecho señalando que ya habían logrado algunas reformas encaminadas a combatir la delincuencia organizada.Por su parte, el entonces presidente Fox se limitaba a lanzar una y otra vez llamados para que el Congreso atendiera sus propuestas de reforma. Lo hizo en el mensaje que pronunció tras entregar el VI Informe en el vestíbulo del Palacio Legislativo, donde señaló: “La aprobación de la Ley de Seguridad Pública y Justicia Penal contribuiría de manera determinante a la lucha contra la delincuencia”. Y todavía el 30 de enero de 2006, durante la primera reunión del año y en la XX Sesión Plenaria del Consejo Nacional de Seguridad, exhortó al Congreso a aprobar la iniciativa de reforma. Pero nada más pudo hacer ante la inacción del Congreso, que ignoró las excitativas presidenciales.Circunstancias similares vivió la iniciativa de reforma al artículo 38 constitucional para que “los derechos o prerrogativas de los ciudadanos” se suspendieran sólo cuando éstos fueran condenados por el Poder Judicial, y no desde el momento en que se les dicta el auto de formal prisión. Fue precisamente esta anomalía legal la que ocasionó la movilización masiva en contra del desafuero del entonces jefe de Gobierno capitalino, Andrés Manuel López Obrador, pues la acusación en su contra se interpretó como una maniobra para dejarlo fuera de la contienda por la Presidencia de la República. Desde agosto de 2004 se presentó la primera iniciativa para modificar la fracción II del artículo 38 de la Constitución, que era violatoria de los convenios y tratados internacionales firmados por México. El 25 de mayo de 2005, después de que dio marcha atrás al desafuero, Fox envió su propia iniciativa. Pero no fue sino hasta el 20 de septiembre de 2007 (28 meses después) cuando se aprobó el dictamen correspondiente en la Cámara de Diputados. La minuta se turnó unos días después al Senado, y apenas recientemente se aceptó la modificación. Las solicitudes de Juicios de Declaración de Procedencia han corrido una suerte desigual:
–En el caso de Bejarano, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal formuló la solicitud correspondiente el 17 de marzo de 2004; la Sección Instructora dictaminó el 22 de octubre del mismo año, y el pleno resolvió el 4 de noviembre. En siete meses y medio se desahogó todo el procedimiento.
–En contrapartida, el 18 de octubre del 2002, la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales de la Procuraduría General de la República solicitó iniciar el procedimiento contra el líder petrolero Luis Ricardo Aldana; la sección instructora dictaminó en junio del año siguiente, pero como el Congreso se encontraba en receso, el dictamen se turnó a la Comisión Permanente, que no logró reunir las dos terceras partes necesarias para convocar a un período extraordinario y erigirse en Gran Jurado. Y hoy, cinco años y medio después de la solicitud de la PGR, el pleno todavía no conoce ningún dictamen.Aunque algunos aspectos se empiezan a corregir, las normas que rigen la vida del Congreso no establecen plazos ni orden para resolver los asuntos en las comisiones. El artículo 87 del Reglamento de Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos señala: “Toda Comisión deberá presentar su dictamen en los negocios de su competencia, dentro de los cinco días siguientes al de la fecha en que los haya recibido”. Sin embargo, el 91 abre la puerta para incumplirlo, al establecer: “Cuando alguna Comisión juzgase necesario o conveniente demorar o suspender el despacho de algún negocio, lo manifestará a la Cámara en sesión secreta y antes de que expire el plazo de cinco días…”.Las reglas no fijan criterios ciertos para el trámite de los asuntos en las Comisiones, y, además, cada legislatura echa por la borda todo el trabajo de la anterior, pues los nuevos legisladores tienen que volver a revisar los dictámenes ya elaborados, y eso se traduce en que no procedan a votarlos en el pleno. Por si todo esto fuera poco, los cauces para recurrir a otras instancias son muy estrechos. En el caso de la inacción del Congreso, esos cauces simplemente son inexistentes; y en cuanto a las legislaciones inconstitucionales, la única posibilidad es la establecida en el artículo 105 de la Constitución, la cual señala los tiempos y las instancias para interponer las acciones de inconstitucionalidad. En el caso de las leyes federales, de carácter general, los únicos facultados son el procurador general de la República y el equivalente a 33% de los integrantes de la Cámara de Diputados o el Senado.En la actual legislatura las únicas fracciones parlamentarias que alcanzan ese porcentaje son las blanquiazules, en el Senado y en la Cámara de Diputados, y dado que el Ejecutivo es del mismo partido, en estos momentos los únicos que pueden impugnar una reforma legal federal, fuera del ámbito de los derechos humanos o de la legislación electoral, son el Ejecutivo y su partido.Es justamente lo limitado de los cauces institucionales lo que orilla a las fuerzas políticas minoritarias a las acciones alternativas, para defenderse de los atropellos de las mayorías. Una de las reglas fundamentales de la democracia es establecer las vías para que las minorías puedan evitar los excesos de las mayorías. Estos arreglos institucionales son parte de la inacabada Reforma del Estado. Afortunadamente, en el período extraordinario que empezó el pasado jueves 19 de junio se están aprobando algunas reformas legales que tienen que ver con las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo –como la atención preferencial a algunas iniciativas presidenciales–, pero bien harían las fuerzas políticas en dedicar más tiempo a acordar reglas mínimas, claras, estables y aceptadas por todos, para asegurar la adecuada discusión y procesamiento –vías, requisitos, tiempos, procedimientos– de todos los temas en el Congreso. Se trata simplemente de establecer los cauces institucionales para contener la tiranía de la mayoría y, en su caso, tener instancias y vías para restablecer los equilibrios ante los numerosos conflictos que causa la legislación vigente.