El Justo Reclamo

Las boletas: hacia una reforma ineludible

Daniel Lizárraga

Cuando el Instituto Federal Electoral y las instancias judiciales negaron a este semanario el acceso a las boletas electorales de 2006 se perdió una oportunidad de fortalecer el derecho a la información. Sin embargo, a decir de tres connotados especialistas, la actitud inicial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ante la demanda de Proceso contra el Estado mexicano le da un nuevo impulso a los esfuerzos por mejorar la rendición de cuentas y la transparencia, y se convierte en tema ineludible para una reforma de las normas electorales. La medida cautelar dictada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) para que se detenga la destrucción de las boletas utilizadas en la elección presidencial de 2006 puede constituir un estímulo para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el Instituto Federal Electoral reflexionen sobre su actuación, y para que los legisladores propongan reformas en materia de transparencia.Tres de las voces más prestigiadas sobre el tema de la rendición de cuentas en México: Juan Pablo Guerrero, comisionado del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI); el maestro Juan Francisco Escobedo, uno de los creadores de la Ley Federal de Transparencia; y el investigador Ernesto Villanueva, coinciden en lo anterior al ser consultados por Proceso para que valoren este caso, que no tiene precedente.El pasado miércoles 2 de julio –día en que se cumplieron dos años de aquella elección– Felipe Calderón fue notificado de que la CIDH le pedía a su gobierno que evitara la destrucción de las boletas. La comisión dio ese primer paso ante la denuncia presentada por este semanario el pasado 24 de abril en contra del Estado mexicano por violación al derecho de información, luego de que el IFE y las instancias judiciales le negaron el acceso a los paquetes de los controvertidos comicios (Proceso 1653).En su anuncio sobre la medida cautelar, la CIDH aclaró que al solicitarla no prejuzga sobre el fondo de la demanda. En ésta, el director de Proceso argumentó que el tema ya trasciende el simple acceso a las boletas solicitadas, pues la intención es que la justicia internacional proteja en México el derecho a la información en materia electoral.El gobierno de Calderón cuenta con 10 días para responder a la petición de medidas cautelares de la CIDH, es decir, tendrá que responder la segunda semana de julio. Después, en forma periódica, deberá actualizar la información sobre el cumplimiento de la medida.Si la comisión admite la demanda, pasará al análisis de fondo y las partes tendrán un plazo de dos meses para presentar sus respectivas observaciones.Como publicó Proceso en su edición pasada, si la CIDH concluye que se violó el acceso a la información se podrá emitir una recomendación al Estado mexicano; y de no cumplirse ésta, el caso pasaría a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a cuya jurisdicción se encuentra sometido el Estado mexicano desde 1998.Ernesto Villanueva, investigador y consultor en materia de transparencia tanto en México como en el extranjero –recientemente trabajó en el sistema de rendición de cuentas en Guatemala–, señala que el asunto de las boletas debe ser importante para la CIDH, a juzgar por la rapidez con la que actuó.Lo que sucedió con el recurso de Proceso es casi imposible, destaca, porque la comisión tiene tantos casos que no se da abasto: “Normalmente tienen capacidad para desahogar ocho o diez, pero de repente llegan 50 de un solo golpe. Por eso me parece que (al caso del semanario) le dieron relevancia. Eso lo hace singular”.Para Juan Pablo Guerrero, la decisión de la CIDH será una piedra angular para que los intelectuales, los investigadores y otros ciudadanos que se interesen en el tema sigan construyendo una base sólida en la que pueda apoyarse el derecho a la información.En respuesta a un cuestionario enviado por Proceso, el comisionado del IFAI considera que en materia de acceso a la información México está apenas en el comienzo; falta debate, discusión pública, asimilación social, criterios, tesis y jurisprudencia. La intervención de una instancia superior, internacional y constitucionalmente reconocida como la CIDH, será trascendental, apunta Guerrero. Y mientras, continúa, las boletas deberán conservarse, lo que ya es un triunfo en la defensa de una garantía individual por parte de un puñado de ciudadanos persistentes. En este drama hubo quien murió en la raya; es un sacrificio que en el futuro agradecerán los que vienen después, afirma Guerrero.Otro especialista, el catedrático Juan Francisco Escobedo, fundador del Grupo Oaxaca –quien desarrolló en 2002 el actual sistema de transparencia de México, hoy emulado internacionalmente–, sostiene que, sin celebrar antes de tiempo, la decisión de la CIDH será fundamental para que los legisladores y los nuevos consejeros del IFE se ocupen del tema y para que se hagan reformas en materia de transparencia.En entrevista, afirma que esto hace mucha falta en México ante la fuerte competencia partidista y la creciente exigencia de acceso a archivos y documentos gubernamentales por parte de los medios de comunicación.
Larga batalla
El 8 de agosto de 2006 Proceso tramitó un paquete de solicitudes de acceso a la información para que se pusiera a disposición de los reporteros las boletas de la controvertida elección presidencial en la que el TEPJF declaró ganador a Felipe Calderón Hinojosa.Las circunstancias eran particularmente difíciles: los seguidores del líder opositor Andrés Manuel López Obrador mantenían tomadas las calles del primer cuadro de la Ciudad de México y estaban en plantón permanente frente al Palacio Nacional. Diariamente, en sus asambleas ciudadanas y en ruedas de prensa exhibían lo que a su juicio eran evidencias del fraude electoral.Por otro lado, los panistas y en especial el equipo de Felipe Calderón rechazaban que existiera tal fraude. Los empresarios protestaban contra la izquierda. El TEPJF analizaba las impugnaciones y la tensión política hacía temer por la estabilidad del país.Este semanario solicitó acceso a las boletas de votación con estrictos fines de investigación periodística. Un año y siete meses después de que se presentaron los correspondientes paquetes de solicitudes en el IFE, en marzo de 2008, la mayoría de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cerró la posibilidad de abrir los paquetes. Antes habían hecho lo mismo el TEPJF y el IFE.A raíz de que Proceso interpuso su demanda ante la CIDH el pasado 24 de abril, la comisión envió su petición para que el gobierno federal aplique medidas urgentes en favor del director de la revista, Rafael Rodríguez Castañeda, quien alegó la violación al derecho de acceso a la información pública previsto en la Constitución mexicana y en la Convención Interamericana de los Derechos Humanos, de la que México forma parte desde 1981.Juan Pablo Guerrero, quien aclara que aborda el tema a título personal, sostiene que la medida dictada por la CIDH demuestra que no estaba en juego la calificación presidencial, que ya era cosa juzgada.“¿No pudieron o no quisieron entender que se trataba de una investigación periodística y que desde esa trinchera era imposible cambiar el resultado?”, se le preguntó a Guerrero en el cuestionario.“La elección se dictaminó y es historia –responde–. La jornada electoral de julio de 2006 fue hace dos años y, por buenas razones, el país siguió su curso. Pero en ese parteaguas electoral uno de los cuestionamientos centrales fue el de la transparencia. Se dice que la transparencia es la oportunidad de oro de los gobiernos para generar confianza y legitimarse. La solicitud de acceso a las boletas fue la oportunidad de entonces, pero una vez atemperados los ánimos, en forma inexplicable, se perdió esa oportunidad.”Para este especialista, la Ley de Transparencia admitía la interpretación para favorecer el acceso a las boletas donde se encontraban, sin problema alguno. Es cierto que otra disposición legal, el Cofipe, ordena la destrucción de las boletas, pero no establece término para la incineración, así que no había un plazo fatal. “Desde la perspectiva de la transparencia, ¿qué dice la ley? Supimos desde el principio que las boletas eran documentos que contenían información en términos de su artículo tercero; supimos desde el origen que esos documentos no estaban clasificados en términos de los artículos 13, 14 o 18 de la ley; supimos que si eran documentos y no estaban clasificados, eran por lo tanto públicos y accesibles en términos de lo establecido en los artículos 4, 6 y 42 de la propia ley. ¿Cómo pudo llegarse a otra conclusión? Con una elaboración tan compleja como inconsistente: ‘Sí pero no’”.
¿Entonces dónde estuvo el problema?
“La dificultad era, sin duda, de orden práctico –prosigue el comisionado–. ¿Cómo garantizar el acceso a millones de documentos que no están clasificados y que por lo tanto son públicos y deben ser accesibles, sin incurrir en costos estratosféricos o una logística irrealizable o en una presentación que los hiciera tan accesibles como inútiles? No obstante, la Ley Federal de Transparencia es clara: no permite al juzgador prejuzgar sobre la justificación o el interés jurídico del solicitante. Si los documentos solicitados son públicos, queda en la autoridad facilitar su acceso. Lo demás es problema del solicitante, que ya para entonces defendía su derecho a saber.” Para Juan Pablo Guerrero, la reciente reforma a la Constitución sobre la materia fortalece el principio de máxima publicidad, no obstante lo cual siempre hay quien prefiere establecer que un documento no está clasificado y es público, pero que no debe entregarse. “He visto varias resoluciones así –escribe Guerrero–. Por ello, me parece que, como lo hace la ley canadiense en la materia, debe quedar claramente redactado, sin lugar alguno a interpretación, que los principios de máxima publicidad y disponibilidad significan que si los documentos con la información solicitada no están clasificados, procede la entrega contante y sonante. De otra forma, seguiremos encontrando resoluciones propias del país del cumplo y miento. Lo que me pides es público, te pertenece, no está reservado... pero no lo puedes ver.”
Negativa política
Para Ernesto Villanueva, la negativa a que esta revista tuviera acceso a los paquetes no tiene fundamento legal, por lo que a su parecer se trató de una decisión política. Como muestra de ello dice que en el fallo del TEPJF los magistrados inventaron conceptos e interpretaron donde no había qué interpretar; se trató de un operativo para ceder a presiones partidistas. Lo mismo, afirma, hizo la SCJN. No obstante, si no hubiera de por medio un asunto de acceso a la información, la CIDH no hubiese intervenido y menos aun con tanta rapidez.“La Comisión Interamericana ve el caso en sentido más plural, con ojos más reposados, sin una subordinación al Estado mexicano. Lo ven como una decisión de más largo aliento”, explica el experto.A su vez, el profesor Juan Francisco Escobedo, quien desde sus primeros artículos periodísticos sobre el tema sostuvo que las boletas electorales eran documentos públicos susceptibles de ser consultados después de que se calificara la elección presidencial, estima que ante los yerros de instancias judiciales se está abriendo un capítulo inédito en la historia de la transparencia en el nivel internacional.En la charla telefónica, Escobedo reconoce que cuando se diseñó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública no previeron este problema:“No alcanzamos a ver el asunto de la transparencia electoral. En ese entonces se trataba de abrir la presidencia imperial del PRI. Pero, sin duda, ahora será un tema pendiente en la agenda de la reforma electoral para 2009. Es también, desde luego, un tema ineludible para la siguiente elección presidencial en el año 2012.”Escobedo lamenta que los magistrados del TEPJF actuaran como un solo cuerpo, sin que ninguno manifestara siquiera un matiz distinto, y asegura que “los ministros de la Corte perdieron la oportunidad de reglamentar de alguna manera este asunto”.Juan Francisco Escobedo considera que la postura de la CIDH debe motivar a los magistrados del TEPJF y a la mayoría de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sobre todo porque el proceso de aprendizaje no concluye: aun cuando la Ley Federal de Transparencia mexicana haya sido un ejemplo internacional, todos los actores sociales tienen que seguir explorando las posibilidades de mejorarla.“La medida cautelar de la CIDH debe marcar la agenda de la transparencia para el resto del sexenio. No obstante, hay algunos que quizá requieran de mayor adoctrinamiento sobre la materia. Me refiero a algunos ministros, los magistrados electorales y los consejeros del IFE. No pueden seguir actuando con ese espíritu de cuerpo.”
–¿Hacía dónde podría ir la CIDH?
–Es difícil saberlo. Lo cierto hasta el momento es que la medida cautelar encierra un significado importante. Que nadie se llame a engaño: en la Constitución está claramente establecido el derecho de acceso a la información y en su artículo 133 se aceptan y se respetan los convenios -internacionales.